Verfassungsbeschwerde gegen Rasterfahndung

BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006, Az.: 1 BvR 518/02


Leitsätze des Gerichts:

1. Eine präventive polizeiliche Rasterfahndung der in § 31 PolG NW 1990 geregelten Art ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I i. V. m. Art. 1 I GG) nur vereinbar, wenn eine konkrete Gefahr für hochrangige Rechtsgüter wie den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person gegeben ist. Im Vorfeld der Gefahrenabwehr scheidet eine solche Rasterfahndung aus.

2. Eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie im Hinblick auf terroristische Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend bestanden hat, oder außenpolitische Spannungslagen reichen für die Anordnung der Rasterfahndung nicht aus. Vorausgesetzt ist vielmehr das Vorliegen weiterer Tatsachen, aus denen sich eine konkrete Gefahr, etwa für die Vorbereitung oder Durchführung terroristischer Anschläge, ergibt.



Der Beschwerdeführer, ein marokkanischer Student islamischen Glaubens, wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde gegen die Anordnung der Rasterfahndung. Bei dieser Fahndungsmethode lässt sich die Polizeibehörde von anderen öffentlichen oder privaten Stellen personenbezogene Daten übermitteln, um einen automatisierten Abgleich mit anderen Daten vorzunehmen. Dadurch sollen diejenigen Personen ermittelt werden, auf welche bestimmte, vorab festgelegte und für die weiteren Ermittlungen als bedeutsam angesehene Merkmale zutreffen. Nach den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 führten die Landespolizeibehörden unter Mitwirkung des Bundeskriminalamtes eine bundesweit koordinierte Rasterfahndung nach islamistischen Terroristen durch. Ziel war insbesondere die Erfassung so genannter „Schläfer“. Die Landesämter erhoben Daten unter anderem bei Universitäten, Einwohnermeldeämtern und dem Ausländerzentralregister und rasterten die Datenbestände nach den folgenden Kriterien: männlich, Alter 18 bis 40 Jahre, (ehemaliger) Student, islamische Religionszugehörigkeit, Geburtsland. Die gewonnenen Daten wurden anschließend mit weiteren, durch das Bundeskriminalamt erhobenen Datenbeständen abgeglichen. Die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen eine präventive polizeiliche Rasterfahndung angeordnet werden kann, sind in den Bundesländern unterschiedlich geregelt und in den letzten Jahren in vielen Ländern gemildert worden. Nach mehreren Landesgesetzen ist die Rasterfahndung seither auch ohne das Vorliegen einer konkreten Gefahr zulässig. Danach kann die Maßnahme etwa bereits dann durchgeführt werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass dies zur Verhütung bestimmter Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich ist. Im vorliegenden Fall hatte das Amtsgericht Düsseldorf auf Antrag des Polizeipräsidiums die Rasterfahndung angeordnet. Rechtsmittel des Beschwerdeführers gegen diese Entscheidung blieben erfolglos. Das Bundesverfassungsgericht gab seiner Verfassungsbeschwerde statt.

Die Anordnung der Rasterfahndung war unzulässig.

1. Die angegriffenen Entscheidungen sind auf eine verfassungsgemäße Eingriffsgrundlage gestützt. § 31 I PolG NW 1990, der das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung beschränkt, genügt verfassungsrechtlichen Anforderungen allerdings nur bei einer Interpretation, die am Erfordernis einer auf Tatsachen gegründeten, konkreten Gefahr festhält.

a) Die Rasterfahndung dient dem Schutz hochrangiger Verfassungsgüter. Mit dem Bestand und der Sicherheit des Bundes und eines Landes sowie Leib, Leben und Freiheit einer Person, die vor Gefahren geschützt werden sollen, sind Schutzgüter von hohem verfassungsrechtlichem Gewicht bezeichnet.

b) Zum Schutz dieser Rechtsgüter ermächtigt § 31 PolG NW 1990 zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von erheblichem Gewicht. Die Rasterfahndung beschränkt sich nicht auf die ausdrücklich genannten Identifizierungsdaten (Name, Anschrift, Tag und Ort der Geburt), vielmehr können auch alle anderen „für den Einzelfall benötigten Daten“ ohne Begrenzung des Umfangs in die Fahndung einbezogen werden. Dementsprechend kann – wie vorliegend geschehen – das Ersuchen auf weitere Angaben etwa zur Religionszugehörigkeit, Staatsangehörigkeit, zum Familienstand und zur Studienfachrichtung erstreckt werden. Die Intensität des Eingriffs ergibt sich auch mit dem Blick auf etwaige aus der Rasterfahndung resultierende weitere Folgen für die Betroffenen. Die Rasterfahndung begründet für die betroffenen Personen ein erhöhtes Risiko, Ziel weiterer behördlicher Ermittlungsmaßnahmen zu werden. Dies hat etwa der Verlauf der nach dem 11. September 2001 durchgeführten Rasterfahndung gezeigt. Auch kann die Tatsache einer nach bestimmten Kriterien durchgeführten polizeilichen Rasterfahndung als solche – wenn sie bekannt wird – Vorurteile reproduzieren und die betroffenen Bevölkerungsgruppen in der öffentlichen Wahrnehmung stigmatisieren. Die Vorschrift setzt zudem nicht voraus, dass der Adressat der Eingriffsmaßnahme für die Gefahr verantwortlich ist. Die Verdachtslosigkeit der Maßnahme wird noch erhöht, wenn gerade die Unauffälligkeit und Angepasstheit des Verhaltens, wie dies bei terroristischen „Schläfern“ angenommen wurde, zu einem maßgeblichen Kriterium der Suche erhoben wird.

c) Angesichts des Gewichts dieser Grundrechtseingriffe ist die Anordnung der Rasterfahndung nur dann angemessen, wenn eine hinreichend konkreten Gefahr für die bedrohten Rechtsgüter vorliegt. Im Vorfeld einer konkreten Gefahr scheidet eine Rasterfahndung aus. Selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts nicht verzichtet werden. Diesem Erfordernis wird die Vorschrift des § 31 PolG NW 1990 gerecht, da als Eingriffsschwelle hier die gegenwärtige Gefahr genannt wird. Verfassungsrechtlich ausreichend ist es, wenn der Gesetzgeber die Zulässigkeit der Rasterfahndung an das Erfordernis einer konkreten Gefahr für die betroffenen hochrangigen Rechtsgüter knüpft. Vorausgesetzt ist danach eine Sachlage, bei der im konkreten Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für diese Rechtsgüter eintreten wird. Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne kann auch eine Dauergefahr sein. Eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie in Hinblick auf terroristische Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend bestanden hat, oder außenpolitische Spannungslagen ohne das Vorliegen konkreten Tatsachen, die auf die Vorbereitung oder Durchführung terroristischer Anschläge hindeuten, reichen für die Anordnung der Rasterfahndung dagegen nicht aus.

2. Die angegriffenen Entscheidungen genügen diesen Anforderungen nicht. Sie beruhen auf einer unzulässigen ausweitenden Auslegung des § 31 I PolG NW 1990. Das LG hatte es für die Anordnung der Rasterfahndung schon für hinreichend erachtet, dass „die Möglichkeit eines besonders gravierenden Schadenseintritts nicht ausgeschlossen“ ist, während das OLG hierfür eine nur „entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts“ ausreichen lassen will. Sind aber, wie das OLG ausführt, „konkrete Anzeichen für Terroranschläge in Deutschland nicht bekannt“, handelt es sich bei der dennoch durchgeführten Rasterfahndung um eine Maßnahme im Vorfeld der Gefahrenabwehr, nicht aber um die Abwehr einer konkreten Gefahr. Für einen solchen Fall ist die Anordnung der Rasterfahndung jedoch nicht zulässig.


bearbeitet von Ass. iur. Florian Schmidt