Keine Ballungsraumzulage für Beamte

BVerfG, Urteil v. 06.03.07; Az. 2 BvR 556/04


Leitsatz des Gerichts:

Zur Frage, ob das Alimentationsprinzip den Besoldungsgesetzgeber verpflichtet, regional unterschiedliche Lebenshaltungskosten auszugleichen.


Der Beschwerdeführer, ein Beamter der Besoldungsgruppe A 13, begehrt die Gewährung einer "Ballungsraumzulage" zum Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten in München. Da eine gesetzliche Anspruchsgrundlage hierfür nicht besteht, wirft die Verfassungsbeschwerde die Frage auf, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, bei der Beamtenbesoldung regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten durch die Gewährung einer Ortszulage oder andere Maßnahmen auszugleichen.
Durch das Elfte Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 24. Juli 1990 (GVBl S. 237) wurde in Art.86b des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG - eine Vorschrift eingefügt, die die Staatsregierung ermächtigte, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Hiervon wurde durch die Verordnung über die Gewährung einer ergänzenden Fürsorgeleistung an Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München vom 20. November 1990 (GVBl S. 501) Gebrauch gemacht. Nach der derzeit gültigen Fassung (Gesetz vom 7. Dezember 2004, GVBl S. 488) wird der Zuschlag allerdings nur bis zu dem Grenzbetrag des Grundgehalts von 2.722,29 Euro monatlich gewährt (Art. 86b Abs. 3 Satz 1 BayBG), so dass der Beschwerdeführer nicht mehr zum Kreis der Begünstigten zählt.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Dass die Bezüge der Beamten keine regional differenzierte Komponente enthalten, begegnet hinsichtlich Art. 33 Abs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der Festsetzung der Bezüge einen spezifischen Ausgleich für regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren.

1.1. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Darüber hinaus begründet die Norm ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit ein hergebrachter Grundsatz deren persönliche Rechtsstellung betrifft. Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind. Ein Ausgleichssystem für örtlich bedingte Mehrkosten gerade in Form von Zulagen gehört hierzu nicht.

1.2. Zwar kannte das Beamtenrecht der Weimarer Zeit ein Ortszulagensystem, das den örtlichen Lebenshaltungskosten Rechnung trug. Selbst wenn danach Ortszulagen in der Beamtenbesoldung als hergebracht angesehen werden können, unterfallen sie jedoch nicht dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Dieser umfasst nicht jede einfachgesetzliche Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses, sondern nur den überlieferten Kernbestand von Strukturprinzipien. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wird daher nur durch solche hergebrachten Regelungen beschränkt, die das Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt und Funktion so prägen, dass ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums antasten würde. Hierzu gehören zwar das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht, die dem Beamten einen angemessenen Unterhalt auch in besonderen Lebenslagen garantieren, nicht aber die Gewährung von Ortszulagen.

2. Der Besoldungsgesetzgeber ist durch das Alimentationsprinzip nicht verpflichtet, die erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen Ausgleich abzufedern. Er überschreitet gegenwärtig nicht die Grenzen des ihm bei der Ausgestaltung der Beamtenbesoldung zukommenden Gestaltungsspielraums. Die in bestimmten Ballungsräumen vergleichsweise hohen Preise spiegeln die dortige Lebensqualität wider. Sie bringen unter anderem zum Ausdruck, dass ein Leben in dem betreffenden Standort von einer Vielzahl von Menschen als attraktiv bewertet wird.
Zwar trifft es zu, dass Bezieher niedriger und mittlerer Einkommen von Teilen dessen, was die Attraktivität des Lebens an Orten mit hohem Preisniveau ausmacht, gerade aus Kostengründen nicht oder nur eingeschränkt profitieren können. Auch wenn berücksichtigt wird, dass etwa Teile des kulturellen Angebots, gehobene Einkaufsmöglichkeiten und innerstädtische Wohnquartiere nur von Personen mit höherem Einkommen intensiv oder überhaupt genutzt werden können, ist aber die Einschätzung nicht offensichtlich verfehlt, dass auch für Bezieher niedrigerer Einkommen den höheren Lebenshaltungskosten Vorteile gegenüberstehen, die dagegen sprechen, die geringere Kaufkraft des Beamtengehalts in diesen Räumen ohne weiteres mit einem entsprechend geringeren Lebensstandard gleichzusetzen. Als Beispiele seien nur die in Ballungsräumen reichhaltigeren Bildungsangebote und medizinischen Versorgungsmöglichkeiten, vielfältigere Freizeit- und Unterhaltungsangebote auch in den niedrigeren Preissegmenten oder ortsspezifische Vorteile wie die Nähe zu attraktiven Erholungsgebieten genannt. Hinzu kommt, dass für die Amtsangemessenheit der Besoldung eines Beamten nicht allein der Vergleich zum Lebensstandard von Beamten in kostengünstigeren Regionen ausschlaggebend ist. Die Amtsangemessenheit der Alimentation des Beamten bestimmt sich auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden. Es ist indes nicht dargetan, dass Beamte wie der Beschwerdeführer gegenüber vergleichbaren Erwerbstätigen außerhalb des öffentlichen Dienstes in einem Umfang benachteiligt würden, dass deshalb die Alimentation in München und Umgebung nicht mehr als „standesgemäß“ angesehen werden könnte.

3. Eine Handlungspflicht des Gesetzgebers ergibt sich auch nicht aus dem Leistungsgrundsatz.
Da die Bezüge so zu bemessen sind, dass sie dem Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung seines jeweiligen Amtes entspricht, muss sich die Stufung der Ämter auch in der Realität wieder finden. Dies besagt aber nicht, dass die realen Lebensverhältnisse eines Beamten der Besoldungsgruppe A 13 in München mit denen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 oder A 11 an einem anderen Ort zu vergleichen wären. Einem Vergleich zugänglich sind insoweit allein die Beamten der verschiedenen Besoldungsgruppen am selben Ort. Der Gesetzgeber geht zulässigerweise davon aus, dass die Beamten den unterschiedlichen Lebensverhältnissen in München und an Orten außerhalb dieses Ballungsraums durch entsprechende Lebensgestaltung Rechnung tragen.

Link: Bayer. Beamtengesetz

bearbeitet von Dr. Elisabeth M. Mayr, LL.M. Eur.