Zur Verfassungsmäßigkeit des Büchergelds

BayVerfGH, Entscheidung v. 19.04.2007; Vf. 17-VII-05 u.a.


Leitsätze des Gerichts:

1. Art. 21 BaySchFG, wonach von Schülern als Eigenbeteiligung für die Beschaffung von Schulbüchern ein Büchergeld erhoben wird, verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung.

2. Im Hinblick auf die unsichere Datenlage im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses ist der Gesetzgeber verpflichtet, die tatsächliche Entwicklung sorgfältig zu beobachten und nachträglichen Erkenntnissen, etwa zur Höhe der benötigten Mittel, in geeigneter Form Rechnung zu tragen.


Gegenstand der Popularklagen ist die Frage, ob die Erhebung von Büchergeld im Zusammenhang mit den Regelungen zur Lernmittelfreiheit in Art. 21 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG) gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstößt.

I. Die Popularklagen sind zulässig.

1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Ein besonderes Rechtsschutzinteresse oder ein gegenwärtiges und unmittelbares Betroffensein setzt die Popularklage nicht voraus (VerfGH vom 10.10.2001 = VerfGH 54, 109/133).

2. Die Antragsteller haben in ausreichend substantiierter Weise geltend gemacht, dass die gesetzlichen Regelungen zum Büchergeld die gemäß Art. 101 BV verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit verletzen, indem ohne ausreichende Gegenleistung finanzielle Lasten auferlegt würden.

II. Die Popularklagen sind nicht begründet.

1. Die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) werden durch die angegriffene Norm nicht verletzt.

a) Art. 21 BaySchFG greift in den Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit ein, weil die Bestimmung eine gesetzliche Zahlungsverpflichtung von Schülern und Unterhaltspflichtigen begründet. Art. 101 BV schützt vor der Auferlegung gesetzwidriger Zahlungsverpflichtungen.

b) Das angegriffene Gesetz verletzt in formeller Hinsicht nicht das Rechtsstaatsprinzip. Insbesondere hält es sich im Rahmen der durch das Grundgesetz vorgegebenen Gesetzgebungskompetenzen. Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Dagegen ist für nichtsteuerliche Abgaben, wie etwa Gebühren und Beiträge, die Gesetzgebungskompetenz aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten.
Die Einführung eines Büchergelds an Schulen beinhaltet keine steuerliche Gesetzgebung im Sinn des Art. 105 GG. Die fehlende Abhängigkeit von einer Gegenleistung ist für den Steuerbegriff konstitutiv. Das Büchergeld ist hingegen eine nichtsteuerliche Aufgabe, weil es gegenleistungsabhängig ist. Es bildet eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die den Schülern bzw. den ihnen Unterhaltspflichtigen als Abgabenschuldnern für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, nämlich die zeitlich begrenzte Gebrauchsüberlassung von Schulbüchern, auferlegt wird. Die Schüler erhalten im Gegenzug für die Dauer eines Schuljahrs ein Nutzungsrecht an den ihnen überlassenen Schulbüchern.
Die Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Einführung einer Eigenbeteiligung für die Beschaffung von Lernmitteln folgt daher aus Art. 70 Abs. 1 GG.

c) Die Büchergeldregelung in Art. 21 BaySchFG verletzt auch in materieller Hinsicht nicht die durch Art. 101 BV verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit; die Zahlungspflichten verstoßen nicht gegen den im Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

aa) Die Büchergelderhebung verfolgt den legitimen Zweck der Kostendeckung. Der Zweck der Erzielung von Einnahmen zur Abdeckung einer speziellen öffentlichen Leistung ergibt sich unmittelbar aus der gesetzlichen Verknüpfung zwischen der Abgabe, deren Zufluss unmittelbar an den Schulaufwandsträger und dessen Verpflichtung, den Betrag ausschließlich für die Versorgung mit Schulbüchern oder schulbuchersetzenden digitalen Medien, soweit diese für die Hand des Schülers bestimmt sind, zu verwenden (Art. 21 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BaySchFG). Erforderlich ist insoweit eine sachgerechte Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenaufkommen. Aus der Zweckbindung ergibt sich jedoch keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Gebührenhöhe durch die tatsächlichen Kosten einer staatlichen Leistung. Das aus dem Kommunalabgabenrecht geläufige Kostendeckungsprinzip, das das Verhältnis des der öffentlichen Hand entstehenden Gesamtaufwands zu den insgesamt zu erhebenden Abgaben beschreibt, hat keinen verfassungsrechtlichen Rang. Es gilt nur dann und insoweit, als es einfachgesetzlich geregelt ist.
Dem Gebührenzweck der Kostendeckung widerspricht das Büchergeld nicht. Insbesondere unter Berücksichtigung des zulässigen Anliegens, eine Aktualisierung des überalterten Bestands sowie eine gezielte Qualitätsverbesserung der Schulbuchausstattung zu erreichen, bewegt sich dieses im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Ermessens. Von einem krassen Missverhältnis zwischen dem erforderlichen Gesamtaufwand für die Anschaffung von Schulbüchern und den dafür insgesamt erhobenen Abgaben kann keine Rede sein.

bb) Die gesetzliche Büchergeldregelung verstößt nicht gegen das in der Rechtsprechung überwiegend aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV, Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Äquivalenzprinzip, in dem der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Abgabenrecht zum Ausdruck kommt. Dieses Prinzip besagt, dass die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der vom Träger der öffentlichen Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf, und beschreibt somit das Verhältnis der Abgabenbelastung des Pflichtigen zur Leistung. Das Äquivalenzprinzip ist aber nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Abgabe und dem Wert der Leistung für den Empfänger verletzt und lässt Raum für die Praktikabilität der Abgabeerhebung. Die angegriffene Regelung verletzt die dargelegten Anforderungen nicht; von einem groben Missverhältnis zwischen Gebühr und Leistung kann nicht ausgegangen werden. Unter Berücksichtigung der in den Vorjahren verausgabten absoluten Beträge und des Ziels einer Bestandsaktualisierung in angemessenen Zeitabständen sowie einer allgemeinen Qualitätsverbesserung hält sich die in zwei Gruppen von Schultypen vorgenommene Pauschalierung noch in den Grenzen des gesetzgeberischen Ermessens.

2. Die angegriffene Regelung verstößt nicht gegen Art. 118 Abs. 1 BV.
Der Gleichheitssatz untersagt dem Normgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln. Er verbietet Willkür, verlangt aber keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Der Normgeber handelt nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Nur wenn die äußersten Grenzen des normgeberischen Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 24.7.2006 m. w. N.).
Im Abgabenrecht kommt dem Gleichheitssatz die Aufgabe zu, eine gleichmäßige Verteilung des Aufwands unter den Abgabepflichtigen zu erzielen. Er betrifft somit das Verhältnis der Abgabenbelastung der Pflichtigen untereinander. Dabei hat der Normgeber auch im Bereich des Abgabenrechts eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. In deren Rahmen kann er entscheiden, welchen Sachverhalt er zum Anknüpfungspunkt einer Regelung macht. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo die Gleich- oder Ungleichbehandlung der Tatbestände, von denen die Höhe der Abgabe abhängig gemacht wird, nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, das heißt, wenn die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre (VerfGH vom 3.11.1986 = BayVBl 1987, 235).

a) Soweit eine Benachteiligung von Unterhaltspflichtigen schulpflichtiger Kinder gegenüber kinderlosen Personen gerügt wird, scheidet eine Verletzung des Art. 118 Abs. 1 BV schon deshalb aus, weil vergleichbare Sachverhalte nicht vorliegen. Kinderlose Paare erzielen aus der Schulbuchbeschaffung keinen durch eine Gebrauchsüberlassung entstehenden Vorteil.

b) Dass der Gesetzgeber – über Art. 21 Abs. 3 Satz 1 BaySchFG hinaus – nicht weitergehend zwischen einzelnen Schülergruppen differenziert, bewirkt keine Verletzung des Art. 118 Abs. 1 BV. Die Differenzierung erscheint sachgerecht, weil Grundschüler und diesen gleichgestellte Schüler nach den Erhebungen des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus einen deutlich niedrigeren Schulbuchbedarf haben als Schüler weiterführender Schulen.

c) Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 118 Abs. 1 BV wird nicht durch die gesetzliche Regelung über die Befreiung von der Eigenbeteiligung (Art. 21 Abs. 4 BaySchFG) verletzt.Sinn der Vorschrift ist es, die Lernmittelfreiheit für einen Personenkreis, der dem Gesetzgeber unter sozialen Gesichtspunkten typischerweise förderungsbedürftig erscheint, uneingeschränkt aufrechtzuerhalten. Dabei greift Art. 21 Abs. 4 Satz 1 BaySchFG auf andere Leistungsbezüge zurück, deren Voraussetzungen außerhalb dieses Gesetzes festgelegt sind, und knüpft hieran die Befreiung von der Eigenbeteiligung. Dies ist nicht zu beanstanden, zumal Verwaltungsvereinfachung und Praktikabilität für eine derartige Konstruktion sprechen (vgl. VerfGH vom 18.4.2002 = VerfGH 55, 57/62). Der Gesetzgeber geht insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich davon aus, dass die Verwaltung mit einer eigenständigen Prüfung vergleichbarer Bedürftigkeitskriterien, die den durch Leistungsbezug nach anderen Gesetzen nachgewiesenen entsprechen, überfordert wäre und dies zu unüberwindbaren bürokratischen Hürden führen würde.

3. Ein Verstoß gegen Art. 129 Abs. 2 BV liegt ebenfalls nicht vor. Schon dessen Wortlaut besagt lediglich, dass der Unterricht an der Volksschule und an der Berufsschule unentgeltlich ist. Der Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass sämtliche mit dem Schulbesuch verbundenen Aufwendungen vom Staat zu tragen wären. Das Verfassungsgebot der Unentgeltlichkeit in Art. 129 Abs. 2 BV bezieht sich nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs nicht auf die Lernmittelfreiheit. Der Umfang der Lernmittelfreiheit wird vielmehr durch einfaches Landesgesetz (vgl. Art. 3 Abs. 2 Nr. 2 BaySchFG) bestimmt.

Links: BaySchFG Bayerische Verfassung

bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.