Befristete Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Mittelfranken;
Neuregelung des Widerspruchsverfahrens in Bayern

BayVerfGH, Entscheidung v. 15.11.2006; Vf. 6-VII-05 und 12-VII-05


Leitsatz des Gerichts:

Die befristete Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Mittelfranken (Art. 15 Nr. 21 AGVwGO) verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung.


Gegenstand der Popularklagen ist die Frage, ob die vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006 bzw. mittlerweile bis 30. Juni 2007 befristete Abschaffung von Widerspruchsverfahren im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts Ansbach (Mittelfranken) mit der Bayerischen Verfassung zu vereinbaren ist bzw. war.
Art. 15 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) bestimmt im Anschluss insbesondere an die Regelung des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, in welchen Fällen ein Vorverfahren entfällt. Art. 15 Nr. 21 VwGO hatte bis 30.06.2007 folgenden Wortlaut (Vgl. Hinweis):
„21. in allen Verfahren im Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2007, in denen nach § 52 der Verwaltungsgerichtsordnung in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 Nr. 4 dieses Gesetzes das Verwaltungsgericht Ansbach für die Entscheidung über eine Klage örtlich zuständig ist, (…)“

I. Die Popularklagen sind zulässig.
Nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 VfGHG hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts. Dazu gehört die angefochtene Regelung.
Die Antragsteller rügen, die angefochtene Norm verstoße gegen das Gleichbehand¬lungsgebot und verletze damit Art. 118 Abs. 1 BV. Sind die Popularklagen somit in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch soweit diese keine Grundrechte verbürgen oder nicht als verletzt bezeichnet worden sind.
Durch den Ablauf der ursprünglich bis 30. Juni 2006 befristeten Geltungsdauer der probeweisen Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Mittelfranken wurden die Popularklagen nicht unzulässig. Das Fehlen des Vorverfahrens wirkt bei anhängigen Verwaltungsstreitverfahren in Mittelfranken noch nach. Zudem wurde das Pilotprojekt bis 30. Juni 2007 verlängert.

II. Die Popularklagen sind nicht begründet. Die befristete Abschaffung von Widerspruchsverfahren im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts Ansbach (Art. 15 Nr. 21 AGVwGO) verstößt nicht gegen Vorschriften der Bayerischen Verfassung.

1. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht verletzt.

a) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV unter dem Gesichtspunkt mangelnder Kompetenz des Landesgesetzgebers liegt nicht vor.
Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht kann allenfalls zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führen. Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kann der Verfassungsgerichtshof nicht umfassend prüfen, ob der Landesgesetzgeber die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen einer bundesrechtlichen Ermächtigung zutreffend beurteilt und ermittelt und ob er andere bundesrechtliche Vorschriften in ihrer Bedeutung für den Inhalt seiner Regelung richtig eingeschätzt hat. Das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV wäre vielmehr erst dann betroffen, wenn der bayerische Normgeber offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht (hier der grundgesetzlichen Kompetenzordnung) nicht nur offensichtlich zutage tritt, sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist.
§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vor Erhebung der Klage anordnet, beruht auf der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO enthält den Vorbehalt, dass es eines Widerspruchsverfahrens nicht bedarf, „wenn ein Gesetz dies bestimmt“. Der Bundesgesetzgeber hat also seine Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht ausgeschöpft, sondern Raum für abweichende Regelungen durch den Landesgesetzgeber gemäß Art. 72 Abs. 1 GG gelassen.
Die Öffnungsklausel in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO lautete bis zum 31. Dezember 1996: „…wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt…“. Durch Art. 1 Nr. 8 Buchst. a des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl I S. 1626) wur den die Wörter „für besondere Fälle“ mit Wirkung vom 1. Januar 1997 gestrichen. Damit ist § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO nach seinem Wortlaut zu einer inhaltlich nicht beschränkten Öffnungsklausel zugunsten der Länder geworden. Die Auffassung, § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermögliche nur einen bereichsspezifischen Ausschluss des Widerspruchsverfahrens, findet (allein) in der Formulierung der Öffnungsklausel keine Stütze.
Allerdings sollte die Neuregelung nach der Begründung zum Gesetzentwurf des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze bewirken, dass die Länder bereichsspezifisch den Widerspruch ausschließen können. Das biete sich insbesondere für Genehmigungsverfahren an, in denen die Sach- und Rechtslage vor der ersten Verwaltungsentscheidung so umfassend geprüft wird, dass sich während des Widerspruchsverfahrens regelmäßig keine neuen Aspekte ergeben (BT-Drs. 13/5098 S. 23). Daraus wird in Teilen der Literatur abgeleitet, dass der Ausschluss des Widerspruchsverfahrens unverändert rechtfertigungsbedürftig und nur bereichsspezifisch, nicht aber generell möglich sei. Für diese Auffassung könnte auch eine Gesamtschau des § 68 Abs. 1 VwGO sprechen. Während § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO dem Grundsatz nach vom Erfordernis eines Vorverfahrens ausgeht, normiert der sich anschließende Satz 2 die Ausnahmen von dieser Regel. Wird jedoch die Öffnungsklausel des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufgrund ihres Wortlauts weit ausgelegt, würde dies ermöglichen, dass der Grundsatz des Satzes 1 faktisch in das Gegenteil verkehrt wird.
Selbst wenn man aber diesen Bedenken folgt, ist die angegriffene Regelung im Hinblick auf die Kompetenz des Landesgesetzgebers nicht zu beanstanden. Sie sieht nämlich gerade keine generelle und dauerhafte Abschaffung des Widerspruchsverfahrens vor. Die Abschaffung ist vielmehr sowohl räumlich als auch zeitlich beschränkt, sie hat experimentellen Charakter. Damit ist sie einer bereichsspezifischen, sachlich begründeten Ausschließung des Widerspruchsverfahrens vergleichbar. Ziel der probeweisen Abschaffung des Widerspruchsverfahrens ist es, die sachlichen oder instanziellen Bereiche herauszukristallisieren, in denen das Widerspruchsverfahren künftig dauerhaft entfallen könnte (LT-Drs. 15/145 S. 3). Die experimentelle Zielsetzung des Probelaufs ist eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für die Inanspruchnahme der Kompetenz aus § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Jedenfalls ist weder ein offensichtlicher noch ein inhaltlich schwerwiegender, krasser Verstoß gegen Bundesrecht erkennbar.
Es ist jedoch fraglich, ob sich die Kompetenz des Landesgesetzgebers zur probeweisen Abschaffung des Widerspruchsverfahrens auch auf die bundeseigene Verwaltung und den Bereich außerhalb der Verwaltungskompetenzen der Länder erstreckt. Das Widerspruchsverfahren ist einerseits Verwaltungsverfahren, das der Selbstkontrolle der Verwaltung dient und dessen Ausgestaltung – soweit es die bundeseigene Verwaltung betrifft – nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes dem Bund vorbehalten ist; andererseits ist das Vorverfahren aber auch Sachurteilsvoraussetzung für das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Insoweit hat der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, wie bereits dargelegt, nicht ausgeschöpft. Eine Auslegung des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO dahingehend, dass die Öffnungsklausel zugunsten des Landesgesetzgebers auch die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens als Sachurteilsvoraussetzung für Klagen im Zusammenhang mit bundeseigener Verwaltungstätigkeit erfasst, erscheint weder vom Wortlaut der Regelung noch von ihrer Intention her ausgeschlossen. Der Bundesgesetzgeber hat sich mit der so verstandenen Ermächtigung in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO noch nicht in einer Weise seiner Gesetzgebungskompetenz begeben, die mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes unvereinbar wäre. Es steht dem Bundesgesetzgeber frei, die Ermächtigung für den Landesgesetzgeber zu reduzieren und das Widerspruchsverfahren etwa für den Bereich der bundeseigenen Verwaltung wieder vorzuschreiben. Jedenfalls ist ein offensichtlicher und schwerwiegender Eingriff des Landesgesetzgebers seinerseits in die Kompetenzordnung des Bundes auch insoweit nicht ersichtlich.

b) Die angegriffene Norm verstößt auch nicht wegen einer im Vergleich zum Widerspruchsverfahren geringeren Kontrolldichte des gerichtlichen Verfahrens gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV.Der Antragsteller befürchtet, dass bei Abschaffung des Widerspruchsverfahrens eine Kontrolle anhand des objektiven Rechts völlig entfiele; anders als der Verwaltungsbeamte prüfe der Verwaltungsrichter nur die Einhaltung subjektiver Rechte.
Das Rechtsstaatsprinzip garantiert gerichtlichen Rechtsschutz gegen Akte öffentlicher Gewalt nur so weit, als rechtlich geschützte Interessen des Einzelnen berührt werden. Das Rechtsstaatsprinzip gewährt nicht selbst Rechte, sondern setzt die zu schützenden Rechte voraus. Es ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn dem Bürger die Kontrolle staatlichen Handelns nur im Gerichtsweg und nur im Hinblick auf die Verletzung subjektiver Rechte ermöglicht wird.
Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle von Ermessensentscheidungen ist verfassungsrechtlich grundsätzlich ebenso wenig vorgeschrieben wie die verwaltungsinterne Nachprüfung von Verwaltungsakten in einem Vorverfahren. Besonderheiten gelten nur dort, wo den Behörden ein Beurteilungsspielraum zusteht. Sind hiervon materielle Grundrechte betroffen, so muss dem Betroffenen ermöglicht werden, Einwände bereits im Verwaltungsverfahren vorzubringen. Erfährt er – wie regelmäßig im Prüfungsrecht – von der Entscheidung und ihrer Begründung erst nach deren Erlass, so muss die Begrenzung der gerichtlichen Kontrolldichte durch eine – gegenständlich unbeschränkte – verwaltungsinterne Nachprüfung kompensiert werden. Hierfür muss der (Landes-)Gesetzgeber ein Verfahren bereitstellen, das zweckmäßigerweise ein Verfahren nach §§ 68 ff. VwGO ist, das aber auch bei Ausschluss des Vorverfahrens stattfinden muss. Dem hat der Gesetzgeber in Art. 15 Nr. 21 AGVwGO Rechnung getragen, indem er personenbezogene Prüfungsentscheidungen von der probeweisen Abschaffung des Widerspruchsverfahrens ausgenommen hat.

2. Der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt.

a) Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. In seinem klassischen Gehalt verbietet er, gleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise ungleich und ungleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise gleich zu behandeln. Davon zu unterscheiden ist das allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit und der Abwehr gemeinschädlicher Regelungen auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare oder die ausnahmslose Einhaltung eines einheitlichen Regelungssystems geht. Es kann Normen mit einem solchen Maß von Sachwidrigkeit geben, dass ihnen die Geltung abgesprochen werden muss. Das Willkürverbot ist deshalb als allgemeine Rechtsschranke für staatliches Handeln dem Gleichheitssatz zuzuordnen und auch gegenüber dem Normgeber grundrechtlich zu sichern. Bei der Überprüfung, ob das allgemeine Willkürverbot eingehalten ist, hat der Verfassungsgerichtshof dem Gesetzgeber gegenüber Zurückhaltung zu wahren. Der Verfassungsgerichtshof darf nicht an die Stelle des Gesetzgebers treten. Es bleibt grundsätzlich dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen zu entscheiden, in welcher Weise den allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt.
Dem Gesetzgeber muss zugebilligt werden, im Hinblick auf neue Entwicklungen, für die es an zuverlässigen Erfahrungen fehlt, während einer Versuchsphase tatsächliche Erhebungen vorzunehmen. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist dann besonders groß, wenn seine Vorschriften im Wesentlichen dazu dienen, auf einem neuen Sachgebiet Erfahrungen zu sammeln, die später die Grundlage für dauerhafte normative Entscheidungen geben sollen. Bei einem Erprobungsgesetz mit Experimentiercharakter ist der Gestaltungsspielraum des Normgebers erweitert, d. h. der Rahmen, innerhalb dessen Regelungen noch als verfassungsgemäß angesehen werden können, ist mangels zuverlässiger Beurteilungsgrundlagen größer als sonst.

b) Für die angefochtene Norm ergibt sich ein Erprobungscharakter im geschilderten Sinn sowohl aus ihrer räumlichen Begrenzung als auch aus der ausdrücklichen Zielsetzung als befristete Regelung.
Es ist legitim, wenn der Landesgesetzgeber zur Gewinnung belastbarer Erkenntnisse über die Auswirkungen einer Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in unterschiedlichen Rechtsgebieten eine befristete Erprobung vornimmt und zunächst in dieser Weise die durch § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO eröffneten Ermächtigungen wahrnimmt, bevor gegebenenfalls auf der Basis dieser Ermächtigungen dauerhafte Regelungen getroffen werden.
Die Erstreckung des Probelaufs auf einen Zeitraum von – zunächst – zwei Jahren ist nicht sachwidrig. Es ist nicht zu beanstanden, dass dieser überschaubare Zeitraum für erforderlich gehalten wurde, um sachlich fundierte Daten zu erhalten.

Hinweis der Bearbeiterin: Der Bayerische Landtag hat am 21.06.2007 eine Änderung der AGVwGO beschlossen. Danach wird das Widerspruchsverfahren in Bayern auf der Grundlage der Erfahrungen aus dem Pilotprojekt in Mittelfranken neu geregelt. Mit Inkrafttreten des Gesetzes am 01.07.07 können in weiterem Umfang als bisher beim Verwaltungsgericht Klagen ohne vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erhoben werden. Näheres unter http://www.vgh.bayern.de/BayVGH/20070627.htm. Link zur neuen AGVwGO Link zur Bayerischen Verfassung

bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.