Solange-Rechtsprechung des BVerfG: Überprüfung der innerstaatlichen Umsetzung von EG-Richtlinien

BVerfG, Beschluss v. 13.03.2007; Az.: 1 BvF 1/05


Leitsätze des Gerichts:

1. Auch die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien des Gemeinschaftsrechts, die den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belassen, sondern zwingende Vorgaben machen, wird vom Bundesverfassungsgericht und den Fachgerichten nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes gemessen, solange die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist.

2. Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes sind die Fachgerichte verpflichtet, solche gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben an den Gemeinschaftsgrundrechten zu messen und gegebenenfalls ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG durchzuführen.


Die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen nach dem Kyoto-Protokoll gemeinsam zu erfüllen. Bezogen auf das Referenzjahr 1990 muss Deutschland hiernach die Menge des Kohlendioxid-Ausstoßes um 21 % reduzieren.
Zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen hat die Europäische Gemeinschaft die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 erlassen, die bis zum 31.12.2003 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden musste. Die Richtlinie sieht einen Handel mit Berechtigungen (Zertifikaten) zur Emission von Treibhausgasen ab dem Jahr 2005 vor. Der deutsche Gesetzgeber hat in Umsetzung des Gemeinschaftsrechts mehrere Rechtsakte, u.a. das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan (ZuG 2007) vom 26.08.2004 erlassen. Das Zuteilungsgesetz legt u.a. das allgemeine Ziel für die Emission von Kohlendioxid in Deutschland in den Jahren 2005 bis 2007 fest. § 12 ZuG trifft eine Sonderregelung für Anlagenbetreiber, die frühzeitige Maßnahmen zur Emissionsminderung durchgeführt haben. Der Kern der Regelung lässt sich damit umschreiben, dass Betreiber frühzeitig modernisierter Anlagen insoweit bei der Zuteilung von Berechtigungen bevorteilt werden, als sie für einen bestimmten Zeitraum nicht dem Erfüllungsfaktor des § 5 ZuG unterliegen.
Die Regierung des Landes Sachsen-Anhalt hat am 20. April 2005 die Feststellung beantragt, dass § 12 ZuG mit Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 20a GG unvereinbar ist. Der Normenkontrollantrag blieb ohne Erfolg

1. Die im Grundsatz umfassende Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Norm durch das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle) kann eingeschränkt sein in den Fällen, in denen eine Vorschrift einen Bezug zu europäischem Gemeinschaftsrecht aufweist. Das BVerfG ist grundsätzlich gehindert, über die Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht zu entscheiden, da es sich hierbei nicht um einen Akt deutscher Staatsgewalt handelt.
Über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, übt das BVerfG seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist.
Diese von der Senatsrechtsprechung bisher nur in Bezug auf Verordnungen getroffenen Aussagen gelten auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG auch für Richtlinien. Auch eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, wird insoweit nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht. Gleiches gilt auch für den Fall einer an die BRD gerichteten Entscheidung nach Art. 249 Abs. 3 EG, beispielsweise im Falle eines Beihilferückforderungsverlangens der Kommission.
Die Übertragung der o.g. Rechtsprechung des BVerfG auf Richtlinien und das hierzu ergangene innerstaatliche Umsetzungsrecht hängt auch nicht davon ab, dass eine Richtlinie ausnahmsweise wie eine Verordnung unmittelbare Wirkung entfaltet und ihr damit Anwendungsvorrang gegenüber entgegenstehenden mitgliedstaatlichen Normen zukommt. Ob eine Richtlinie die Voraussetzungen für ihre unmittelbare Anwendbarkeit erfüllt, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend. Denn auch zwingende Vorgaben einer Richtlinie, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften keine unmittelbare Wirkung zukommt, müssen nach Art. 249 Abs. 3 EG vom Mitgliedstaat umgesetzt werden.
Die Bindung an zwingende Vorgaben einer Richtlinie nach Art. 249 Abs. 3 EG befindet sich in Übereinstimmung mit den in Art. 23 Abs. 1 GG genannten Rechtsgrundsätzen des Grundgesetzes, wenn und solange auf Gemeinschaftsebene ein im Wesentlichen dem grundgesetzlichen Standard entsprechendes Rechtsschutzsystem vorhanden ist. Hierfür ist es aufgrund der Ausgestaltung des Rechtsschutzsystems in der Gemeinschaft nach Art. 220 ff. EG wegen des Rechts auf effektiven Rechtsschutz erforderlich, dass die Fachgerichte die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben an den Gemeinschaftsgrundrechten messen und gegebenenfalls ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG durchführen. Erklärt daraufhin der EuGH eine Richtlinie für ungültig, wird das deutsche Umsetzungsgesetz nicht automatisch ebenfalls unbeachtlich. Jedoch ist dann Raum für eine Prüfung an den deutschen Grundrechten und ggf. für eine Vorlage nach Art. 100 GG.

2. Bei Anwendung dieser Vorgaben kann das BVerfG im vorliegenden Verfahren die Verfassungsmäßigkeit des § 12 ZuG 2007 vollumfänglich prüfen. Zwar beruhen die Einführung des Emissionshandelssystems, das grundsätzliche Erfordernis der quantitativen Begrenzung und sukzessiven Minderung der Emissionen sowie die Genehmigungspflichtigkeit der Emissionen auf europäischem Gemeinschaftsrecht. Diese Vorgaben können daher nur an den Gemeinschaftsgrundrechten gemessen werden; das BVerfG übt insoweit seine Jurisdiktionsgewalt nicht aus. Die Anerkennung frühzeitiger Emissionsminderungen, wie § 12 ZuG sie vorsieht, ist jedoch ausdrücklich in das Gestaltungsermessen der Mitgliedstaaten gestellt. Die Vorschrift fußt damit nicht auf europarechtlichen Vorgaben.

3. Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG oder Art. 12 Abs. 1 GG kann nicht festgestellt werden. Die angegriffene Norm lässt sich schon nicht als Eingriff in Freiheitsgrundrechte begreifen, da sie ausschließlich privilegierende Funktion hat. Die Vorschrift verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Zuteilung nach § 12 ZuG für frühzeitige Emissionsminderungen im Vergleich zu Zuteilungen nach § 10 ZuG nicht festgestellt werden kann.
Die Vorschrift verstößt auch nicht gegen die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20a GG). § 12 ZuG hat den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nämlich im Blick, indem er mit Rücksicht auf frühzeitige Emissionsminderungen nachhaltige Reduktionen beim Treibhausgasausstoß honoriert.


bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.