Natur- und Artenschutz in der Straßenplanung

BayVGH, Urteil v. 28.01.2008; Az.: 8 A 05.40018


Leitsätze des Gerichts:

1. Es bestehen Zweifel, ob die Kollision wild lebender Tiere mit einem Kraftfahrzeug den Verbotstatbestand der Tötung im Sinn von § 42 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erfüllt.

2. Eine Straßentrasse, die ein FFH-Gebiet queren müsste, stellt regelmäßig keine anderweitige zufriedenstellende Lösung im Rahmen des europäischen Artenschutzrechts dar.


Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss (PFB) der Regierung der Oberpfalz vom 8. April 2004 für den Bau der Bundesstraße 299 (B 299). Der Kläger beruft sich auf seine Klagebefugnis als anerkannter Naturschutzverein.

Die zulässige Klage bleibt im Haupt- und Hilfsantrag ohne Erfolg.

1. Der Kläger ist ein vom Freistaat Bayern anerkannter, eingetragener Naturschutzverein. Seine Klage gegen das Straßenbauvorhaben ist als Verbandsklage nach § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 69 Abs. 5 Nr. 2, Abs. 7 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) vom 25. März 2002 (BGBl I S. 1193) und § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG a.F. zulässig; der PFB vom 8. April 2004 ist noch nicht bestandskräftig.

2. Die Planrechtfertigung für das strittige Straßenbauvorhaben ist gegeben. Ob ein anerkannter Naturschutzverein wie hier der Kläger ihr Fehlen überhaupt rügen könnte, kann dabei dahinstehen. Eine Planung ist gerechtfertigt, wenn für das Vorhaben nach Maßgabe der mit dem jeweiligen Fachplanungsgesetz verfolgten Ziele ein Bedürfnis besteht, es also vernünftigerweise geboten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG sind Bundesfernstraßen öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 des Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) wird das Netz der Bundesfernstraßen nach dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen ausgebaut, der diesem Gesetz als Anlage beigefügt ist. Die Aufnahme eines Straßenbauvorhabens in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen enthält die Feststellung, dass es den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG entspricht (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 FStrAbG). Die Bedarfsfeststellung ist sowohl für die Linienbestimmung nach § 16 FStrG als auch für die Planfeststellung nach § 17 FStrG verbindlich (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG). Die Verbindlichkeit erstreckt sich auch auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Die gerichtliche Prüfung hat sich deswegen auf die Frage zu beschränken, ob der Gesetzgeber mit der Bedarfsfeststellung für das Vorhaben die Grenzen seines gesetzgeberischen Ermessens überschritten hat. Davon ist nur dann auszugehen, wenn die Feststellung des Bedarfs evident unsachlich ist. Das ist hier nicht der Fall.

3. Der Planfeststellungsbeschluss vom 8. April 2004 verstößt nicht gegen europäisches Artenschutzrecht. Hierbei handelt es sich um zwingendes Recht, das nicht lediglich im Rahmen der Abwägung zu prüfen ist. Nach § 42 Abs. 1 BNatSchG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 FFH-RL und Art. 5 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (ABl. L 103, S. 1 – VRL) bestehen Verbote zum Schutz der in Anhang IV lit. a FFH-RL genannten Tierarten sowie aller wild lebenden europäischen Vogelarten. Eine Ausnahme nach § 43 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG kommt für gegen Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 BNatSchG verstoßende Projekte, auch wenn der Eingriff nach § 19 BNatSchG zugelassen wurde, nicht in Betracht (vgl. EuGH vom 10.1.2006 NVwZ 2006, 319). Auch vor der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 10. Januar 2006 erlassene Planfeststellungsbeschlüsse haben diese Rechtslage zu berücksichtigen, soweit sie noch nicht bestandskräftig geworden sind (vgl. BayVGH vom 30.10.2007 Az. 8 A 06.40024 RdNr. 187).

3.1. Es ist jedoch fraglich, ob die Kollision wild lebender Tiere mit einem Kraftfahrzeug den Verbotstatbestand der Tötung im Sinn von § 42 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erfüllt. Zwar enthält von den zugrunde liegenden europarechtlichen Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 lit. a FFH-RL und Art. 5 lit. a VRL nur die letztgenannte hinsichtlich des Verbots der absichtlichen Tötung von Tieren der genannten Arten den Zusatz „ungeachtet der angewandten Methode“. Hieraus könnte jedoch allgemein geschlossen werden, dass sich die Verbote nur auf ein zielgerichtetes, methodisches Vorgehen zur Tötung der Tiere beziehen. Von einem solchen Vorgehen wird man beim Bau einer Straße und der anschließenden Zulassung des Straßenverkehrs auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses im Hinblick auf eine möglicherweise eintretende tödliche Kollision zwischen einem Tier und einem Kraftfahrzeug schwerlich ausgehen können (vgl. VGH Bad.-Württ. vom 25.4.2007 NuR 2007, 685/686; Kratsch NuR 2007, 100/104). Für diese Auffassung spricht auch, dass gemäß Art. 16 Abs. 3 lit. b FFH-RL und Art. 9 Abs. 2 tir. 2 VRL hinsichtlich der Zulassung von Abweichungen mitzuteilen ist, welche „Mittel, Einrichtungen oder Methoden“ für die Tötung der Tiere zugelassen worden sind.
Selbst wenn man die Tötung wild lebender Tiere durch den Straßenbau und den zugelassenen Straßenverkehr in den Regelungsbereich von Art. 12 Abs. 1 lit. a FFHRL einbeziehen wollte, so könnte dies nur für solche Fälle gelten, in denen etwa regelmäßig benutzte Wanderkorridore bestimmter Tierarten bewusst überbaut werden (etc.). Für diese Auffassung spricht auch das Guidance document der Europäischen Kommission vom Februar 2007 (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest under the Habitats Directive 92/43 EEC). In der Zusammenfassung zu Art. 12 Abs. 1 lit. a FFH-RL wird zu dem Wissenselement in dem Merkmal „deliberate“ ausgeführt: “A person who is reasonably expected to know that his action will most likely lead to an offence against a species, …". Es muss demnach vorausgesetzt werden, dass dem planenden Träger der Straßenbaulast bewusst ist, seine Handlung werde höchstwahrscheinlich zur Tötung bestimmter geschützter Arten führen.
Etwas anderes gilt zudem für die wild lebenden europäischen Vogelarten. Hier fehlt es bereits regelmäßig an bestimmten häufig genutzten Wanderkorridoren, die durch Straßenbaumaßnahmen oder den nachfolgenden Straßenverkehr gefährdet werden könnten, also eine Tötung einzelner Exemplare sehr wahrscheinlich erscheinen lassen könnten. Ferner verlangt Art. 5 VRL im Gegensatz zu Art. 12 FFH-RL kein strenges, sondern nur ein allgemeines Schutzsystem. Würde der Absichtsbegriff in Art. 5 VRL nur annähernd so streng ausgelegt werden, wie in Art. 12 FFH-RL, so wäre fast jedes staatliche Vorhaben und fast jede private Aktivität mit artenschutzrechtlichen Schranken konfrontiert, zumal einheimische Vogelarten wie z.B. Krähen, Elstern, Amseln, Meisen, Tauben oder Sperlinge in Gebieten wie hier fast überall verbreitet sind. Die weite Auslegung des Begriffs der Tötungsabsicht muss deshalb auf die FFH-Richtlinie beschränkt bleiben.

3.2. Etwaige Verbotstatbestände des § 42 Abs. 1 BNatSchG stehen der Zulassung des Straßenbauvorhabens jedenfalls schon deshalb nicht entgegen, weil die Behörde vorsorglich die eventuell erforderlichen Befreiungen erteilt hat. Gemäß § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG kann von den Verboten des § 42 Abs. 1 BNatSchG eine Befreiung erteilt werden, wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls die Befreiung erfordern und die Art. 12, 13 und 16 FFH-RL oder die Art. 5, 6, 7 und 9 VRL nicht entgegenstehen. Die Voraussetzungen für die erteilten Befreiungen liegen hier vor. Ermessensfehler sind nicht gegeben.
Die nach dem europäischen Artenschutzrecht erforderliche Abweichungsvoraussetzung, dass es für das Vorhaben keine andere zufriedenstellende Lösung gibt (Art. 16 Abs. 1 FFH-RL, Art. 9 Abs. 1 VRL), ist hier erfüllt. Ein Vorhabensträger braucht sich auf eine Alternativlösung nicht verweisen zu lassen, wenn sich die maßgeblichen Schutzvorschriften am Alternativstandort als ebenso wirksame Zulassungssperre erweisen würden wie an dem von ihm gewählten Standort. Er darf von einer Alternativlösung Abstand nehmen, die technisch an sich machbar und rechtlich zulässig ist, ihm aber Opfer abverlangt, die außer Verhältnis zu dem mit ihr erreichbaren Gewinn für Natur und Umwelt stehen. Eine Alternativlösung darf schließlich auch aus naturschutzexternen Gründen als unverhältnismäßiges Mittel verworfen werden (vgl. BVerwG vom 16.3.2006 NVwZ-Beilage I 8/2006, RdNr. 567). Nach diesen Grundsätzen erweist sich die von Klägerseite angeführte Alternativtrasse schon aus naturschutzfachlicher Sicht nicht als schonendere Lösung. Eine Alternativlösung, die die vom Beklagten geltend gemachten Ziele erreicht, aber den Artenschutz weniger oder gar nicht beeinträchtigt, ist nicht ersichtlich.
Die sogenannte Nullvariante scheidet hier aus, weil das Straßenbauvorhaben insbesondere im Interesse der öffentlichen Sicherheit im Sinn von Art. 16 Abs. 1 lit. c FFH-RL, Art. 9 Abs. 1 lit. a VRL erforderlich ist. Streiten für das Planvorhaben dringende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, stellt sich nicht mehr die Frage, ob auf das Vorhaben insgesamt verzichtet werden kann (vgl. BVerwG vom 17.1.2007 a.a.O. RdNr. 141).
Auch die sonstigen Trassenvarianten stellen keine andere zufriedenstellende Lösung dar. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der „modifizierten Lanz-Trasse“, denn dieser stehen nicht nur sehr wertvolle Hecken-Biotope entgegen, sondern auch ein gemeldetes FFH-Gebiet. Das FFH-Gebiet Haidenaabtal würde nicht nur randlich angeschnitten, sondern müsste mit einer ca. 280 m langen Brücke gequert werden. Wegen des erforderlichen Anschlusses an die B 299a müsste die westliche Rampe der Brücke im FFH-Gebiet situiert werden. Es käme zu Beeinträchtigungen für den prioritären Lebensraumtyp 91 E0 (Auwälder). Eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele und der maßgeblichen Bestandteile des Schutzgebiets ist jedenfalls nicht auszuschließen. Von daher ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Planfeststellungsbehörde die „modifizierte Lanz-Trasse“ nicht als andere zufriedenstellende Lösung angesehen hat. Diese Trasse weist im Hinblick auf den europäischen Artenschutz keine eindeutigen Vorteile auf und hat in Bezug auf den Naturschutz und naturschutzexterne Belange weitere Nachteile zu verzeichnen.


bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.