Ordnungsgemäße Ladung zur Gemeinderatssitzung

BayVGH, Urteil v. 18.06.2008; Az.: 4 BV 07.211


Leitsatz des Gerichts:

Nur dann, wenn ein gegen die Geschäftsordnung verstoßendes Verhalten zugleich eine gesetzliche Bestimmung verletzt - sei es eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht - und die Gesetzesverletzung nicht anderweitig geheilt ist, kommt ein gültiger Beschluss des Gemeinderats nicht zustande.


Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass der in der Vollversammlung des Münchner Stadtrats vom 25. Januar 2006 gefasste Beschluss über die Zweitwohnungsteuersatzung auf einem Ladungsmangel beruht und sie hierdurch in ihren Rechten als ehrenamtliches Stadtratsmitglied verletzt ist.
Zur genannten Vollversammlung des Stadtrats waren sämtliche Stadtratsmitglieder unter Angabe der Tagesordnung fristgemäß geladen worden. In der Tagesordnung war im Teil B („Themen mit vorheriger Sachentscheidung in einem vorbereitenden Ausschuss“) als Nr. 7 aufgeführt: „Zweitwohnungsteuer – Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungsteuer in der Landeshauptstadt München; vorläufige Personal und Sachkosten“, „Sitzungsvorlage Nr. 02-08 / V 07530“.
Diese Beschlussvorlage erhielten die Mitglieder des Finanzausschusses, die Fraktionen sowie einzelne Stadträte am 18. Januar 2006. Der Finanzausschuss verwies die Vorlage in seiner Sitzung am 24. Januar 2006 zur unmittelbaren Beratung und Beschlussfassung an die am folgenden Tag stattfindende Vollversammlung. Während der Behandlung des genannten Tagesordnungspunkts wurde gerügt, dass nicht alle Stadtratsmitglieder die Beschlussvorlage erhalten hätten. Diese wurde daraufhin während der Sitzung verteilt. Nachdem bereits Stadtrat Z. gerügt hatte, dass wegen § 45 der Geschäftsordnung nicht ordentlich Beschluss gefasst werden könne, rügte die Klägerin zum Abschluss des Tagesordnungspunkts einen Verstoß gegen die Geschäftsordnung sowie gegen die Gemeindeordnung und beantragte, den Tagesordnungspunkt zu vertagen. Der Vertagungsantrag wurde mehrheitlich abgelehnt, die Zweitwohnungsteuersatzung mehrheitlich beschlossen.

§ 45 der Geschäftsordnung des Stadtrats der Landeshauptstadt München (im folgenden GeschO) trägt die Überschrift „Sitzungsvorlagen“ und lautet:
„(1) Für alle auf der Tagesordnung stehenden Tagesordnungspunkte sind schriftliche Vorlagen zu fertigen. Sie müssen einen bestimmten Antrag enthalten. Im Antrag sind pauschale Formulierungen oder pauschale Verweisungen auf den Vortrag unzulässig.
(2) Die Vorlagen und andere als Grundlage für die Beratung dienende Drucksachen sind an die Fraktionen, Ausschussgemeinschaften, Ausschussmitglieder und in besonders wichtigen Fällen und wenn es der Ältestenrat wünscht, allen Stadtratsmitgliedern zuzustellen, wofür folgende Fristen gelten:
Sitzungsvorlagen für die Vollversammlung sind möglichst sieben volle Kalendertage vor der Sitzung zuzustellen;
Sitzungsvorlagen für die Ausschüsse sind möglichst zwölf volle Kalendertage vor der Sitzung zuzustellen; <…>Sitzungsvorlagen, die nicht fristgerecht zugestellt werden können, dürfen innerhalb der genannten Fristen noch zugestellt (notfalls vor der Sitzung im Sitzungsraum aufgelegt) werden, wenn der ihnen zugrunde liegende Vorgang unvorhersehbar war oder aus anderen Gründen nicht rechtzeitig bearbeitet werden konnte und eine Beschlussfassung in der vorgesehenen Sitzung zwingend notwendig ist. <…> Das Vorliegen beider Voraussetzungen muss in der Sitzungsvorlage konkret begründet sein.“

Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage der Klägerin mit Urteil vom 8. November 2006 abgewiesen. Die Klägerin macht mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung geltend, hinsichtlich des Tagesordnungspunkts Zweitwohnungsteuersatzung sei sie nicht ordnungsgemäß geladen worden. Der Stadtrat sei damit nicht beschlussfähig gewesen, und der gefasste Beschluss unwirksam. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Der Beschluss der Vollversammlung der Beklagten vom 25. Januar 2006 über die Zweitwohnungsteuersatzung beruht nicht auf einem Ladungsmangel.

Art. 47 Abs. 2 GO bestimmt, dass der Gemeinderat beschlussfähig ist, wenn sämtliche Mitglieder ordnungsgemäß geladen sind und die Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt ist. Das Gesetz legt die Erfordernisse einer ordnungsgemäßen Ladung selbst nicht abschließend fest. Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO verlangt, dass der erste Bürgermeister den Gemeinderat unter Angabe der Tagesordnung mit angemessener Frist einberuft. Die weiteren Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen muss die Geschäftsordnung enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO). Die Geschäftsordnungsautonomie erlaubt dem Gemeinderat indes nur die Ausfüllung der gesetzlichen Regelung; er kann die gesetzlichen Begriffe nicht abweichend definieren.

Unter Ladung im Sinn von Art. 47 Abs. 2 GO ist der technische Vorgang des fristgemäßen Zusendens der schriftlichen Einladungen zu verstehen. Die Angabe der Tagesordnung erfordert eine konkrete Benennung der einzelnen Beratungsgegenstände (Tagesordnungspunkte), damit es den Gemeinderatsmitgliedern ermöglicht wird, sich auf die Behandlung der einzelnen Gegenstände vorzubereiten. Über die Beifügung von Unterlagen enthält die Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern – anders als beispielsweise § 34 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg – keine Regelung.

Der Stadtrat der Beklagten hat in § 43 Abs. 3 seiner Geschäftsordnung „Einberufung und Einladung“ dahingehend geregelt, dass die Einladung die Angabe von Zeit und Ort der Sitzung sowie der Tagesordnung zu enthalten hat. Sie ist mit angemessener Frist, mindestens drei Werktage vor der Sitzung, den Stadtratsmitgliedern zuzustellen. Der Sitzungstag und der Tag der Zustellung der Ladung werden bei der Berechnung der Frist nicht mitgerechnet. Wenn § 45 Abs. 1 Satz 1 GeschO verlangt, dass für alle auf der Tagesordnung stehende Tagesordnungspunkte schriftliche Vorlagen zu fertigen sind, die entsprechend der Regelung des Absatzes 2 zu verteilen sind, werden damit Tagesordnung und Sitzungsunterlagen – entgegen der Auffassung der Klägerin - rechtlich nicht zu einer gemeinsamen Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Ladung zusammengefasst. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die beiden Geschäftsordnungsvorschriften schon nach ihren Überschriften „Einberufung und Einladung“ sowie „Sitzungsvorlagen“ unterschiedliche Gegenstände regeln. Darüber hinaus stellt § 44 Abs. 1 Satz 2 GeschO klar: „Die Tagesordnung enthält die Angabe der Tagesordnungspunkte und der Referentinnen/Referenten“. Die Angabe von Sitzungsvorlagennummern in der Tagesordnung ist damit von der Geschäftsordnung nicht vorgeschrieben, sondern stellt einen Service dar, damit die Stadtratsmitglieder die ins Intranet der Beklagten eingestellten Sitzungsvorlagen auffinden können. Vor diesem Hintergrund kann die Auffassung der Klägerin – mit der Angabe der Sitzungsvorlagennummer in der Tagesordnung werde diese deren wesentlicher Bestandteil – nicht zutreffen.

Der weiteren Behauptung der Klägerin, Ladung und Sitzungsvorlagen seien rechtlich verknüpft, steht schon der Wortlaut des § 43 Abs. 3 Satz 1 GeschO entgegen. Ihre Ansicht, aus der Zusammenschau von Ladungsfrist des § 43 Abs. 3 GeschO und der Frist für die Zustellung von Sitzungsvorlagen des § 45 Abs. 2 GeschO sei für die Zuleitung der letzteren eine zwingende Mindestfrist abzuleiten, geht fehl. Die Übersendung der Sitzungsvorlagen kann schon deshalb nicht Bestandteil der Ladung sein, weil der Adressatenkreis von Ladung und Sitzungsvorlagen mit Ausnahme der besonders wichtigen Fälle und der Fälle, für die es der Ältestenrat wünscht, nicht übereinstimmt. Zu laden sind sämtliche Stadtratsmitglieder (Art. 47 Abs. 2 GO, § 43 Abs. 2 Satz 1 GeschO), während Sitzungsvorlagen im Regelfall nur den Fraktionen, Ausschussgemeinschaften und Ausschussmitgliedern zuzuleiten sind (§ 45 Abs. 2 Satz 1 GeschO). Nach alldem ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Ladung und die Zuleitung von Sitzungsvorlagen getrennt erfolgen können und auch rechtlich voneinander unabhängig sind.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt ein Verstoß gegen § 45 GeschO nicht zur Unwirksamkeit des Zweitwohnungsteuersatzungsbeschlusses vom 25. Januar 2006. Dies folgt aus dem Grundsatz, dass ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung nicht zur Unwirksamkeit des gefassten Gemeinderatsbeschlusses führt. Nur dann, wenn ein gegen die Geschäftsordnung verstoßendes Verhalten zugleich eine gesetzliche Bestimmung verletzt, - sei es eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht - und die Gesetzesverletzung nicht anderweitig geheilt ist, kommt ein gültiger Beschluss nicht zustande. Dies entspricht der Rechtslage im Parlamentsrecht. Der in der verfassungsrechtlichen Literatur streitigen Frage, ob für isolierte, jedoch besonders schwerwiegende Geschäftsordnungsverstöße anderes gilt, ist hier schon deshalb nicht nachzugehen, weil es sich bei der Frage der fristgerechten Zuleitung von Sitzungsvorlagen um eine Randfrage handelt, zumal die Vollversammlung des Stadtrats bereits am 14. Dezember 2005 den Grundsatzbeschluss gefasst hatte, eine Zweitwohnungsteuer erheben zu wollen. Ein sachlicher Grund, Geschäftsordnungsverstöße im Bereich der Verwaltung - der die Tätigkeit des Gemeinderats auch dann zuzurechnen ist, wenn er rechtssetzend tätig wird (vgl. Art. 29 GO) - weitergehend zu sanktionieren als im Parlamentsrecht, ist nicht ersichtlich.


bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.