Verfassungsrechtliche Grenzen für Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses

BVerfG, Beschluss v. 15.01.2008; Az.: 2 BvL 12/01


Leitsatz der Bearbeiterin:

Der Vermittlungsausschuss hat die Aufgabe, im Falle unterschiedlicher Auffassungen zwischen Bundestag und Bundesrat im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens einen Einigungsvorschlag zu erarbeiten, über den der Bundestag sodann erneut zu beschließen hat. Zur Wahrung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Rechte der Abgeordneten, der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und damit der demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung darf der Vermittlungsausschuss lediglich solche Änderungen, Ergänzungen oder Streichungen des Gesetzesbeschlusses vorschlagen, die sich im Rahmen des Anrufungsbegehrens und des Gesetzgebungsverfahrens bewegen. Er ist deshalb durch diejenigen Regelungsgegenstände begrenzt, die bis zur letzten Lesung im Bundestag in das jeweilige Gesetzgebungsverfahren eingeführt waren.


Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen für Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses im Zusammenhang mit der Aufhebung des § 12 Abs. 2 Satz 4 Umwandlungssteuergesetz 1995 (UmwStG 1995) durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997.

1. Der Gesetzgeber hob § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 durch Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 (BGBl I S. 2590) auf. Das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform geht auf einen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP zum Jahressteuergesetz 1996 (JStG 1996) vom 27. März 1995 (BTDrucks 13/901) zurück. Die Initiative zielte auf zahlreiche steuerrechtliche Änderungen ab. Der Entwurf sah unter anderem eine Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und einen Einstieg in die Gemeindefinanzreform vor. § 12 UmwStG 1995 spielte dabei nur insofern eine Rolle, als die in § 22 Abs. 1 und Abs. 2 UmwStG 1995 enthaltenen Verweisungen auf „§ 12 Abs. 3“ UmwStG 1995 zum Zwecke der Klarstellung (vgl. BTDrucks 13/901, S. 146) durch die jeweilige Anfügung von „Satz 1“ präzisiert werden sollten.
Der Bundesrat beschloss in seiner 711. Sitzung am 25. April 1997, dem vom Deutschen Bundestag am 28. Februar 1997 verabschiedeten Gesetz gemäß Art. 106 Abs. 4 und Abs. 6 GG nicht zuzustimmen (BRDrucks 221/97). Die Bundesregierung rief daraufhin am 28. April 1997 den Vermittlungsausschuss an (BTDrucks 13/7579; BRDrucks 311/97). Das Anrufungsbegehren lautete:

"Die Bundesregierung hat beschlossen, zu dem vom Deutschen Bundestag am 28. Februar 1997 verabschiedeten Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform zu verlangen, dass der Vermittlungsausschuss gemäß Artikel 77 Abs. 2 des Grundgesetzes einberufen wird."

Der Vermittlungsausschuss nahm am 4. August 1997 unter anderem den Vermittlungsvorschlag hinsichtlich des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform an. Dieser sah einen neuen Art. 3 (Änderung des Umwandlungssteuergesetzes) vor, nach dessen Nr. 4 Buchstabe a § 12 Abs. 2 Satz 4 UmwStG 1995 aufgehoben werden sollte.
Der Bundestag stimmte dem Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses am 5. August 1997 ohne Aussprache (§ 10 Abs. 2 GOVermA) zu. Nach Zustimmung durch den Bundesrat wurde das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform am 29. Oktober 1997 ausgefertigt und am 31. Oktober 1997 im Bundesgesetzblatt verkündet.

2. Im finanzgerichtlichen Ausgangsverfahren geht es um die steuerrechtliche Beurteilung von Unternehmenskäufen nach dem sogenannten Kombinationsmodell. Der Bundesfinanzhof hat das Revisionsverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, „ob die ersatzlose Streichung von § 12 Abs. 2 Satz 4 des Umwandlungssteuergesetzes 1995 i.d.F. bis zur Änderung durch Art. 3 Nr. 4 Buchst. a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 (BGBl I 1997, 2590) gegen Art. 20 Abs. 3, Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes verstößt“.

3a) Die Vorlage des Bundesfinanzhofs ist zulässig.

b) Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 ist in einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Weise zustande gekommen, bleibt aber gültig.
Die Norm ist unter Verletzung der Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG zustande gekommen. Der Vermittlungsausschuss hat mit seinen Beschlussempfehlungen im Verfahren zum Erlass des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom 29. Oktober 1997 seine verfassungsrechtlichen Kompetenzgrenzen überschritten. Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses und ihre Grenzen sind in der Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Sie ergeben sich aber aus der Funktion und Stellung des Gremiums im Gesetzgebungsverfahren.
Die Einrichtung des Vermittlungsausschusses beruht auf der bundesstaatlichen Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens. Bundesgesetze werden zwar gemäß Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG vom Bundestag beschlossen. Dem Bundesrat kommen im Gesetzgebungsverfahren aber Mitwirkungsrechte zu, sodass er durch einen Einspruch oder die Verweigerung einer erforderlichen Zustimmung Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen kann. In diesem System hat der Vermittlungsausschuss die Aufgabe, im Falle unterschiedlicher Auffassungen zwischen Bundestag und Bundesrat einen Einigungsvorschlag zu erarbeiten, über den der Bundestag sodann erneut zu beschließen hat (Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG). Der Vermittlungsausschuss hat demgemäß im Gesetzgebungsverfahren zwar keine Entscheidungskompetenz, wohl aber eine den Kompromiss vorbereitende, ihn aushandelnde und faktisch gestaltende Kompetenz. Diese jeder Vermittlungstätigkeit innewohnende faktische Gestaltungsmacht ist durch die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt.
So verfügt der Vermittlungsausschuss über kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern wird nur tätig, sofern er nach der Zustimmung des Bundestages zu einem Gesetzentwurf (Art. 77 Abs. 1 GG) von einem der in Art. 76 Abs. 1 GG genannten Initiativberechtigten angerufen wird. Ihm kommt daher lediglich die Aufgabe zu, auf der Grundlage dieses Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu erarbeiten, die sich sowohl im Rahmen der parlamentarischen Zielsetzung des Gesetzgebungsvorhabens bewegen als auch die jedenfalls im Ansatz sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat ausgleichen. Andernfalls würde der von Verfassungs wegen gebotene Zusammenhang zwischen der öffentlichen Debatte im Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorganen aufgelöst, und zwar zulasten der öffentlichen Beobachtung des Gesetzgebungsverfahrens, denn der Vermittlungsausschuss tagt im Interesse der Effizienz seiner Arbeit unter Ausschluss der Öffentlichkeit, er muss seine Empfehlungen auch nicht unmittelbar vor der Öffentlichkeit verantworten. Zur Wahrung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Rechte der Abgeordneten, der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und damit der demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung darf der Vermittlungsausschuss daher lediglich solche Änderungen, Ergänzungen oder Streichungen des Gesetzesbeschlusses vorschlagen, die sich im Rahmen des Anrufungsbegehrens und des Gesetzgebungsverfahrens bewegen. Der Vermittlungsvorschlag darf weder zu einer Verlagerung der Entscheidungen in den Ausschuss und damit zu einer Entparlamentarisierung führen noch dazu, dass der Bundesrat ohne Beteiligung des Bundestages Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen kann.
Das zum Anrufungsbegehren führende Gesetzgebungsverfahren wird durch die zuvor dort eingeführten Anträge und Stellungnahmen der Abgeordneten, aber auch des Bundesrates sowie im Falle einer Regierungsvorlage gegebenenfalls der Bundesregierung bestimmt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob und in welcher Form der Bundestag die Anträge und Stellungnahmen in seinem Gesetzesbeschluss berücksichtigt hat. Entscheidend ist allein, dass sie im Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss bekannt gegeben worden sind und die Abgeordneten in Wahrnehmung ihrer ihnen aufgrund ihres freien Mandats obliegenden Verantwortung die Möglichkeit hatten, diese zu erörtern, Meinungen zu vertreten, Regelungsalternativen vorzustellen und hierfür eine Mehrheit im Parlament zu suchen. Diese Möglichkeit wird verschlossen, wenn Regelungsgegenstände erst nach der letzten Lesung des Bundestages in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt werden. Die Abgeordneten werden stattdessen mit einem fertigen Gesetzentwurf konfrontiert, dessen einzelne Bestandteile sie in diesem Verfahrensabschnitt nicht mehr in das übliche Beratungsverfahren aufnehmen können. Dies ist nur vertretbar, wenn es sich sämtlich um Regelungsgegenstände handelt, die jedenfalls dem Grunde nach im Gesetzgebungsverfahren erkennbar geworden sind. Andernfalls können auch keine Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat bestehen, auf deren Ausgleich das Vermittlungsverfahren zielt, da das Parlament mit dem Regelungsgegenstand noch nicht befasst war.
Die Kompetenz des Vermittlungsausschusses beschränkt sich danach darauf, mit dem Beschlussvorschlag eine Brücke zwischen Regelungsalternativen zu schlagen, die bereits zuvor in den Gesetzgebungsorganen erörtert worden oder jedenfalls erkennbar geworden sind. Der Vermittlungsausschuss darf mit seinem Vorschlag weder ein ihm nicht zustehendes Gesetzesinitiativrecht beanspruchen noch das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren verkürzen und der öffentlichen Aufmerksamkeit entziehen. Der Vermittlungsvorschlag muss so ausgestaltet sein, dass er dem Bundestag aufgrund der dort zu führenden parlamentarischen Debatte zurechenbar ist. Er ist deshalb durch diejenigen Regelungsgegenstände begrenzt, die bis zur letzten Lesung im Bundestag in das jeweilige Gesetzgebungsverfahren eingeführt waren. Dies muss nicht in Form eines ausformulierten Gesetzentwurfs erfolgen. Der Regelungsgegenstand muss aber so bestimmt sein, dass seine sachliche Tragweite dem Grunde nach erkennbar wird. Eine allgemeine Zielformulierung genügt hierfür nicht. So genügt etwa die bloße Formulierung eines Finanzierungszweckes nicht, über das Vermittlungsverfahren belastende steuerrechtliche Regelungen einzuführen.

4. An diesen Maßstäben gemessen hat der Vermittlungsausschluss mit der Aufnahme des Art. 3 Nr. 4 Buchstabe a des Gesetzes zur Fortsetzung der Unternehmensteuerreform in den Einigungsvorschlag seine Kompetenzen überschritten. Er hat die Vorschrift in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt, ohne dass diese oder auch nur eine thematisch verwandte Regelung Gegenstand des vorherigen Verfahrens gewesen wäre. Die Entscheidung über die getroffene umwandlungssteuerliche Regelung fiel erst im Vermittlungsausschuss. Damit hat der Vermittlungsausschuss der Sache nach ein Gesetzesinitiativrecht beansprucht, das ausschließlich dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung zusteht.

5. Die Norm ist trotz des festgestellten Verfassungsverstoßes weiter gültig, weil es an der nötigen Evidenz des Verfahrensverstoßes fehlt. Entscheidend ist, dass das Bundesverfassungsgericht die Maßstäbe, an denen gemessen das eingeschlagene Gesetzgebungsverfahren als verfassungswidrig anzusehen ist, erst in seinem Urteil vom 7. Dezember 1999 und damit nach Abschluss des hier in Rede stehenden Gesetzgebungsverfahrens konkretisiert hat. Auf diese Maßstäbe konnte sich der Gesetzgeber im Jahr 1997 noch nicht einstellen.


bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.