Bayerische Studienbeiträge sind verfassungskonform

BayVGH, Entscheidung v. 28. Mai 2009, Az. Vf. 4-VII-07


Leitsatz des Gerichts:

Die Bayerischen Studienbeiträge sowie ihre Ausgestaltung durch die Verordnung über Darlehen zur Studienbeitragsfinanzierung – StuBeiDaV – sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Weder das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 BV), noch Art. 128 BV, der einen Anspruch auf angemessene Ausbildung vorsieht, stehen allgemeinen Studienbeiträgen entgegen. Die hier angemessenen Beiträge sind zur Verbesserung der Finanzausstattung der Hochschulen verhältnismäßig. Soziale Belange sind insbesondere dadurch berücksichtigt, dass sozial schwächere Studierende Darlehen in Anspruch nehmen können, die erst nach Abschluss der Ausbildung zurückgezahlt werden müssen, oder dass sie von den Beiträgen ganz befreit werden. Ebenso wenig werden das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) verletzt. Ein Grundrecht auf ein kostenloses Studium gibt es nicht.


I. Die Popularklage betrifft die Frage, ob die Erhebung von allgemeinen Studienbeiträgen nach Maßgabe des Art. 71 Abs. 1, 4, 5 und 7 des Bayerischen Hochschulgesetzes (BayHSchG) vom 23. Mai 2006 (GVBl S. 245, BayRS 2210-1-1-WFK), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. April 2009 (GVBl S. 86), und der Verordnung über Darlehen zur Studienbeitragsfinanzierung (StuBeiDaV) vom 18. September 2006 (GVBl S. 754, BayRS 2210-1-1-8-WFK), geändert durch Verordnung vom 27. Oktober 2007 (GVBl S. 732), mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist.

II. Die Antragsteller rügen, Art. 71 Abs. 1, 4, 5 und 7 BayHSchG sowie die Verordnung über Darlehen zur Studienbeitragsfinanzierung verletzten den Anspruch auf Ausbildung (Art. 128 BV), das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) in Verbindung mit dem Rechts- und Sozialstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) sowie den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV).

III. Die Popularklage ist überwiegend zulässig. Soweit die Popularklage zulässig ist, ist sie unbegründet.

A. Die Erhebung von allgemeinen Studienbeiträgen nach Maßgabe des Art. 71 Abs. 1, 4, 5 und 7 BayHSchG ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.

1. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht wegen eines offenkundigen und schwerwiegenden, besonders krassen Widerspruchs der angegriffenen Bestimmungen zu Bundesrecht verletzt.

a) Mit der Einführung von allgemeinen Studienbeiträgen hat der bayerische Gesetzgeber von der ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Gesetzgebungskompetenz für das Hochschulwesen in zulässiger Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei dem Studienbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungsbefugnis richtet sich nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG für die betroffene Sachmaterie, nicht nach der speziellen Kompetenzverteilungsregelung des Art. 105 GG für Steuern. Der Studienbeitrag ist nach seinem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt nicht, wie eine Steuer, „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern als Gegenleistung für eine öffentliche Leistung. Der Studienbeitrag ist – wie schon seine gesetzliche Bezeichnung nahelegt – als nichtsteuerliche Abgabe in der herkömmlichen Form eines Beitrags anzusehen, nicht als Gebühr; denn er wird als Gegenleistung für die potenzielle, nicht für die tatsächliche Inanspruchnahme des von der Hochschule bereitgestellten Lehrangebots erhoben. Da Beitragseinnahmen von Verfassungs wegen keiner Zweckbindung unterliegen, haben die Beitragszahler keinen Anspruch auf eine bestimmte, ihnen nutzbringende Verwendung der Beiträge. Haushaltsrechtlich dienen vielmehr alle Einnahmen grundsätzlich als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Dem Gesetzgeber steht es jedoch frei, eine Zweckbindung einfachgesetzlich vorzuschreiben (vgl. Art. 8 Satz 2 Nr. 1 Alt. 1 BayHO). Von dieser Befugnis hat er mit Art. 71 Abs. 1 Satz 2 BayHSchG in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise und in Präzisierung des Grundsatzes in Art. 73 Abs. 1 Satz 3 BayHSchG Gebrauch gemacht, um sicherzustellen, dass mit der Beitragspflicht ein entsprechender Mehrwert durch Verbesserungen in der akademischen Ausbildung korreliert.
Der Studienbeitrag ist dem Hochschulwesen zuzuordnen, das nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt.

bb) Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Studienbeitrag in seiner konkreten normativen Ausgestaltung dem Grund oder der Höhe nach den Anforderungen widerspricht, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben. Die den Studierenden eröffnete Möglichkeit der Inanspruchnahme einer staatlichen Hochschule für ein Studium begründet einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, diese Personengruppe zur Tragung der Kosten dieser öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen.

2. Art. 128 BV steht den angegriffenen Studienbeitragsregelungen nicht entgegen.

a) Nach Art. 128 Abs. 1 BV hat jeder Bewohner Bayerns Anspruch darauf, eine seinen erkennbaren Fähigkeiten und seiner inneren Berufung entsprechende Ausbildung zu erhalten. Dem lässt sich nicht das Verbot entnehmen, von den Studierenden Abgaben für das Lehrangebot der staatlichen Hochschulen zu erheben. Denn die Unentgeltlichkeit von öffentlichen Bildungseinrichtungen wird nicht in Art. 128 BV, sondern in Art. 129 Abs. 2 BV behandelt. Dort wird lediglich vorgeschrieben, dass der Unterricht an Volks- und Berufsschulen unentgeltlich ist. Wie der Verfassungsgerichtshof wiederholt entschieden hat, kann Art. 129 Abs. 2 BV nicht als Ausdruck eines allgemeinen Grundgedankens der Verfassung gewertet werden, dass der Unterricht an sämtlichen öffentlichen Schulen unentgeltlich sein müsse.
Art. 128 Abs. 1 BV verpflichtet den Staat allerdings, im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten Vorkehrungen zu treffen, um dem Einzelnen die Chance seiner beruflichen und bildungsmäßigen Entfaltung zu gewährleisten. Studienbeiträge dürfen daher keine unüberwindbare soziale Barriere bilden, die befähigte Studienbewerber und Studierende aus einkommens- und vermögensschwächeren Bevölkerungskreisen von einer akademischen Ausbildung aussondert.

b) Die Studienbeitragsregelung des Art. 71 BayHSchG wahrt die durch Art. 128 Abs. 1 BV gewährleiste Bildungschancengleichheit. Der Gesetzgeber hat mit seiner Entscheidung, einen festen Studienbeitrag von den Studierenden ohne Rücksicht auf die individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu erheben und sozialen Belangen durch die Bereitstellung eines Studienbeitragsdarlehens Rechnung zu tragen, den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten.

c) Ein Verstoß gegen Art. 128 Abs. 2 BV, wonach Begabten der Besuch von Schulen und Hochschulen nötigenfalls aus öffentlichen Mitteln zu ermöglichen ist, kommt aus diesen Gründen ebenfalls nicht in Betracht. Denn dieser Verfassungsauftrag greift nur „nötigenfalls“, nicht also dann, wenn der Staat – wie mit Art. 71 Abs. 7 BayHSchG geschehen – für die Studierenden ein Darlehensmodell zur Finanzierung der Studienbeiträge bereitstellt, das diese nicht unzumutbar belastet und die Wahl des gewünschten Ausbildungsgangs nicht übermäßig erschwert.

3. Das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ist nicht verletzt.
Nach Art. 101 BV hat jedermann die Freiheit, innerhalb der Schranken der Gesetze und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet. Gesichert ist neben dem wirtschaftlichen und politischen auch der berufliche Bereich der Handlungsfreiheit. Im Ausbildungswesen als Bestandteil der (künftigen) Berufsaufnahme wird auch der Zugang zur Ausbildungsstätte gewährleistet. Dieses Teilhaberecht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinn dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat. Dieser Schutzbereich wird unter keinem Gesichtspunkt verfassungswidrig beeinträchtigt.

4. Der Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV ist nicht verletzt.
Es stellt entgegen der Ansicht der Antragsteller keine verfassungswidrige Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem dar, dass der Studienbeitrag von den Studierenden ohne Rücksicht auf die individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erhoben wird und keine Ausnahmen oder Befreiungsmöglichkeiten für Bedürftige, vor allem für Bezieher von Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, vorgesehen sind. Der mit dem Studienbeitrag abgegoltene Vorteil, das von der Hochschule bereitgestellte Lehrangebot in Anspruch nehmen zu können, ist für alle Studierenden unabhängig von ihrer Finanzkraft gleich. Auch die mit seiner Erhebung angestrebte Verbesserung der Studienbedingungen kommt der gesamten Gruppe der Studierenden gleichermaßen zugute. Zwar stünden allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze des Abgabenrechts einer an sozialen Gesichtspunkten orientierten Beitragsstaffelung nicht von vornherein entgegen. Es ist jedoch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber sich dafür entschieden hat, von allen Studierenden den gleichen Studienbeitrag zu fordern und sozialen Belangen durch das Angebot einer Darlehensfinanzierung Rechnung zu tragen, mit der die finanziellen Belastungen auf die Zeit nach Beendigung der Hochschulausbildung hinausgeschoben werden.

B. Die angegriffenen Bestimmungen der Verordnung über Darlehen zur Studienbeitragsfinanzierung, die demnach auf einer wirksamen gesetzlichen Grundlage beruht, sind ebenfalls mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.


bearbeitet von Dr. Elisabeth Rademacher, LL.M. Eur.