Verfassungsbeschwerde gegen das Dosenpfand

BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 2002; Az.: 1 BvR 575/02


Leitsätze des Bearbeiters:

1. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Einbeziehung von dem Betroffenen unbekannten Akten in das Verfahren kann nur geltend gemacht werden, wenn zuvor bei dem Gericht Akteneinsicht beantragt wurde, um festzustellen, was bei Kenntnis der Akten vorgetragen worden wäre.

2. Zur Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, wenn damit Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren angegriffen werden.

Problemstellung: Mit der Entscheidung gibt das BVerfG Hinweise zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde. Die gegen das „Dosenpfand“ gerichtete Verfassungsbeschwerde blieb erfolglos.

Die insgesamt zehn Beschwerdeführer wenden sich gegen die Einführung einer Pfandpflicht auf Einweggetränkeverpackungen ab Anfang 2003. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich in erster Linie gegen Beschlüsse des VG und des OVG, mit denen die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes versagt wurde und mittelbar gegen die zugrunde liegenden Vorschriften der Verpackungsverordnung. Sie wurde nicht zur Entscheidung angenommen.

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig, im Übrigen aber unbegründet.

1. Soweit ein Verstoß gegen Art. 103 I GG gerügt wird, genügt das Vorbringen nicht den Substanziierungsanforderungen der §§ 23 I 2, 92 BVerfGG.
Das OVG hatte nach dem Vortrag der Beschwerdeführer zur weiteren Sachdarstellung auf Akten anderer Verfahren verwiesen, von denen diese keine Kenntnis hatten. Ein solches Vorgehen ist grundsätzlich mit Art. 103 I GG unvereinbar, da es den Verfahrensbeteiligten möglich sein muss, sich über den gesamten Verfahrensstoff zu informieren.
Die Beschwerdeführer haben jedoch nicht dargelegt, was sie bei Kenntnis der in Bezug genommenen Akten vorgetragen hätten. Hierzu hätten sie nach Zugang des angegriffenen Beschlusses Akteneinsicht beantragen müssen. Auch wenn das OVG nach Verfahrensabschluss nicht mehr nach § 100 I VwGO zur Gewährung von Akteneinsicht verpflichtet war, kann doch nicht ohne weiteres angenommen werden, dass ein derartiges Gesuch verweigert worden wäre. Aus der Beschwerdebegründung sind auch keine Hinweise ersichtlich, ob und wieweit das OVG seine rechtliche Begründung auf den Beschwerdeführern unbekannte Tatsachen gestützt hat. Die Frage, ob der Beschluss auf der unterbliebenen Information beruht, kann daher nicht geklärt werden.

2. Einer Prüfung der Sache steht teilweise auch der Grundsatz der Subsidiarität entgegen, da die Beschwerdeführer kein verwaltungsgerichtliches Klageverfahren durchgeführt haben.

a) Bei einer Verfassungsbeschwerde gegen Entscheidungen eines Eilverfahrens ist nicht in jedem Fall die vorherige Rechtswegerschöpfung in der Hauptsache Zulassungsvoraussetzung. Der Grundsatz der Subsidiarität aus § 90 II 1 BVerfGG fordert, dass der Beschwerdeführer alle ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ausschöpft, um die Verfassungsverletzung zu korrigieren oder zu verhindern. Wenn sich die mit der Verfassungsbeschwerde gerügte Grundrechtsverletzung auf die Hauptsache bezieht, ist daher regelmäßig ein Klageverfahren durchzuführen. Auf das Klageverfahren kann nur verzichtet werden, wenn seine Durchführung für den Beschwerdeführer unzumutbar wäre. Dies ist der Fall, wenn eine Klage aufgrund der aktuellen Rechtsprechung von vorneherein aussichtslos wäre, die Eilentscheidung selbst eine Grundrechtsverletzung beinhaltet oder wenn die Entscheidung keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung bedarf und die Voraussetzungen des § 90 II 2 BVerfGG gegeben sind.

b) Soweit die Beschwerdeführer vortragen, das OVG habe die Anforderungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu ihren Lasten rechtsschutzverkürzend bemessen und damit gegen Art. 19 IV 1 GG verstoßen, machen sie einen dem Eilverfahren eigenen Verfassungsverstoß geltend. Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.

c) Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, da die Beschwerdeführer keine vorbeugende Unterlassungsklage gegen die Bekanntmachung der Nacherhebungsergebnisse erhoben haben. Die Folge, dass bei gleichbleibenden Ergebnissen im Vergleich zur Bekanntmachung vom Januar 1999 ein Zwangspfand auf Einweggetränkeverpackungen drohen würde, war ihnen bereits seit diesem Zeitpunkt bekannt. Gleichwohl unterließen sie entgegen ihrer ursprünglichen Absicht die Einreichung einer Unterlassungsklage und beschränkten sich auf das Eilverfahren. Wäre eine solche – nicht von vornherein als aussichtslos einzustufende – Klage eingereicht worden, hätten die Fachgerichte für weitere tatsächliche Aufklärung sorgen und sich auch möglicherweise das BVerwG mit den zugrundeliegenden schwierigen rechtlichen Fragen beschäftigen können. Es ist nicht Aufgabe des BVerfG, diese notwendige und im Klageverfahren zu leistende Aufklärung im Rahmen des Verfassungsbeschwerde-Verfahrens erstmalig vorzunehmen.

3. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch unbegründet. Ein Verstoß gegen Art. 19 IV 1 GG liegt nicht vor.
Die Vorschrift verpflichtet einerseits den Gesetzgeber, Möglichkeiten zum vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, und andererseits die Gerichte, dabei dem Gebot eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es, wenn die Gerichte für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes die Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und –grund fordern.
Das OVG hat hier ausgeführt, dass für die Annahme eines Anordnungsgrundes Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse nicht ausreichten. Hierzu müssten vielmehr die Erfolgsaussichten der Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren deutlich überwiegen. Ob dieser Maßstab verfassungsrechtlich einwandfrei ist konnte hier dahingestellt bleiben. Denn das OVG hat sich intensiv mit den vorgetragenen Zweifeln zur Rechtmäßigkeit der entscheidenden Vorschriften auseinandergesetzt und ist letztlich zu dem Ergebnis gekommen, dass ein Obsiegen der Beschwerdeführer im Klageverfahren unwahrscheinlich ist. Die erhöhten Anforderungen an die Erfolgsaussichten im Klageverfahren kamen daher nicht zum Tragen.

Anmerkung des Bearbeiters: Die Entscheidung stellt ein weiteres Kapitel im Streit um das „Dosenpfand“ dar. Hintergrund ist die zum 1. 1. 2003 vorgesehene Einführung einer Pfandpflicht auf Einwegverpackungen für bestimmte Getränkearten. Grundlage hierfür ist die aufgrund der Ermächtigungsgrundlagen im Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz (Textsammlung Sartorius I Nr. 298) von der Bundesregierung 1994 erlassene Verpackungsverordnung. § 9 dieser Verordnung sieht für den Fall, dass die Mehrwegquote insgesamt unter 72 % (den Wert von 1991) fällt, die automatische Einführung eines Zwangspfandes auf Einwegverpackungen für diejenigen Getränkearten vor, deren Mehrwegquote gegenüber 1991 gefallen ist. Zur Ermittlung der Quote wird dabei im Abstand von einem Jahr eine Erhebung über den Mehrweganteil durchgeführt, deren Ergebnisse jeweils im Bundesanzeiger bekannt gemacht werden. Wenn auch bei der zweiten Erhebung ein Absinken der Mehrwegquote unter den Wert von 1991 festgestellt wird, tritt die Pfandpflicht sechs Monate später ein. Nachdem seit 1997 die Mehrwegquote kontinuierlich weiter unter 72 % gefallen ist, würde nach diesem Mechanismus ab 1. 1. 2003 für Einwegverpackungen von Bier und Erfrischungsgetränken eine Pfandpflicht bestehen. Gegen diese Pfandpflicht haben sich verschiedene Getränkehersteller und Handelsketten mit zahlreichen Klagen gewandt. Die wichtigsten Entscheidungen: - Ein Eilantrag gegen das Verfahren zur Ermittlung der Mehrwegquote wird vom VG Berlin am 15. 8. 2001 abgelehnt. (Az.: 10 A 708.00) - Der gleiche Antrag scheitert am 20. 2. 2002 auch vor dem OVG Berlin. (Az: 2 S 6.01) - Am 24. 6. 2002 erging die oben dargestellte Entscheidung des BVerfG. - Das BVerwG entscheidet am 5. 7. 2002 in einer Verfahrensfrage, dass im Rahmen der Verpackungsverordnung kein Raum für zusätzliche Regelungen der Länder ist. Derartige Regelungen werden von zahlreichen Klägern vor den Verwaltungsgerichten der Länder verlangt. - Am 10. 9. 2002 erklärt das VG Düsseldorf das geplante Pfand für unzulässig, da ein derartig schwerwiegender Eingriff nicht in einer Verordnung geregelt werden könne, sondern eines Gesetzes bedürfe (Az.: 17 K 1907/02). Das Urteil ist das erste einer Klagewelle, mit der die Pfandgegner vor die Verwaltungsgerichte der Länder gezogen sind. - In der Folgezeit werden mehrere dieser Klagen wieder zurückgezogen. Grund hierfür ist die zu erwartende Entscheidung des BVerwG über die Sprungrevision gegen das Düsseldorfer Urteil. Mit der Entscheidung des BVerwG rechtzeitig bis zum 1. 1. 2003 ist nicht zu rechnen. Die Einführung des „Dosenpfandes“ bleibt damit fraglich.

bearbeitet von Ass. iur. Florian Schmidt