Zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehren

OVG Münster, Urteil vom 23. April 2002; Az.: 15 A 5594/00


Leitsätze des Gerichts:

1. Eine resolutionsartige Meinungskundgabe kann nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Der Gegenstand muss vielmehr eine Sachentscheidung in einer Angelegenheit der Gemeinde sein, die andernfalls vom Rat zu treffen wäre, und sich unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergibt.

2. Ein Bürgerbegehren ist unzulässig, wenn tragende Elemente seiner Begründung unrichtig sind.

Problemstellung: Das OVG verdeutlicht die Anforderungen, die an den Inhalt und die Fragestellung eines Bürgerbegehrens zu stellen sind.

Die Parteien streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum in einem Gewerbegebiet der Stadt P. Für dieses Gebiet besteht ein Bebauungsplan, der im wesentlichen eine gewerbliche Nutzung vorsieht sowie in seiner aktuellen Fassung bauliche Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke ausschließt. Auf diese Weise soll die historisch gewachsene Innenstadt mit ihren bestehenden Verkaufsmöglichkeiten geschützt werden. Den Änderungen gingen Überlegungen zur Errichtung verschiedener Freizeiteinrichtungen (u. a. ein Großkino und eine Eissporthalle in einem bestehenden Einrichtungshaus) in dem Gewerbegebiet voraus. Nachdem Vorgespräche des Investors mit der Stadtverwaltung erfolglos blieben, initiierten die Kläger folgendes Bürgerbegehren: „Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum „A. d. D.“ (Bebauungsplan 37 B)!“ In der Begründung wurde angeführt, der Rat der Stadt habe einen entsprechenden Antrag eines Investors abgelehnt, wodurch der Stadt Investitionen von 50 Mio. DM und neue Arbeitsplätze entgangen seien, ohne dass zusätzliche Kosten entstanden wären.
Das mit 15.000 Unterschriften bei der Beklagten eingereichte Bürgerbegehren wurde vom Rat der Stadt P. nicht zugelassen. Das Widerspruchsverfahren und die gegen die Entscheidung erhobene Klage blieben erfolglos.

Das Bürgerbegehren genügt nicht den Anforderungen des § 26 I NWGO.

1. Offen bleiben konnte, ob für ein Bürgerbegehren nach dem Gesetzeswortlaut zwingend die Formulierung einer Frage nötig ist. In jedem Fall ist das Bürgerbegehren unzulässig, da es nicht auf eine eigene Sachentscheidung der Bürgerschaft zielt.
Mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid soll den Bürgern die Möglichkeit eingeräumt werden, über eine gemeindliche Angelegenheit selbst zu entscheiden. Die Mitwirkung muss sich daher auf eine konkrete Sachentscheidung und nicht nur auf eine unverbindliche Meinungsäußerung beziehen. Das folgt schon aus der Wirkung des sich an das erfolgreiche Bürgerbegehren anschließenden Bürgerentscheids, der einem Ratsbeschluss gleichgestellt ist. Eine Fragestellung, mit der lediglich eine resolutionsartige Unterstützung erzielt werden soll, ist ausgeschlossen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Befugnis des Rates, im Rahmen seiner Zuständigkeit auch allgemeine Ziele ohne eine Sachentscheidung zu formulieren, da diesem nach § 41 I NWGO die Allzuständigkeit für die Angelegenheiten der Gemeinde zusteht, während § 26 I NWGO für ein Bürgerbegehren eine Sachentscheidung fordert. Etwas anderes kann nur gelten, soweit in anderen Bundesländern das Landesrecht anders gefasst ist.
Eine konkrete Sachentscheidung fehlt dem hier vorliegenden Bürgerbegehren. Es handelt sich lediglich um die Kundgabe einer Meinung, ohne dass erkennbar ist, was im Erfolgsfall durch wen zu veranlassen ist. Selbst wenn gewisse Ungenauigkeiten bei der Formulierung eines Bürgerbegehrens in Kauf genommen werden müssen, muss sich der Gegenstand der Entscheidung doch eindeutig aus dem Text ergeben. Dies ist hier nicht der Fall.

2. Selbst wenn man dem Bürgerbegehren eine (zulässige) Fragestellung dahingehend unterstellt, dass die Stadt das Verbot von Freizeiteinrichtungen in dem Gewerbegebiet aufgeben soll, wäre es dennoch unzulässig. Die Unzulässigkeit würde dann aus § 26 V Nr. 6 NWGO folgen, der ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bebauungsplänen verbietet. Dies rechtfertigt sich dadurch, dass ein derartiges Verfahren die Abwägung einer Vielzahl von öffentlichen Interessen erfordert, die sich nur schwer in eine „Ja/Nein“ Fragestellung pressen lassen. Das Bauplanungsrecht ist durch Bundesrecht weitgehend vorgeformt. In den dadurch vorgegeben Verfahrensablauf fügt sich aber ein auf wenige Aspekte der Gesamtplanung bezogenes Bürgerbegehren nicht ein.

3. Das Bürgerbegehren wäre auch dann unzulässig, wenn damit der Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum angestrebt würde. In diesem Fall wäre ebenfalls unklar, worauf sich die Entscheidung bezieht, da jegliche Angaben zu Größe, Planungsstand und Standort fehlen und auch nicht zu entnehmen ist, was für Freizeiteinrichtungen geplant sind. Derartige Angaben müssen sich aus dem Bürgerbegehren ergeben, da sonst der Bürger nicht wissen kann, welcher Inhalt der Entscheidung zugrunde liegt.

4. Schließlich ist das Bürgerbegehren auch unzulässig, da die nach § 26 II 1 NWGO erforderliche Begründung teilweise unrichtig ist. Deren Funktion, den Unterzeichner über die Argumente und Motive der Initiatoren aufzuklären, kann nur erfüllt werden, wenn sie auch zutrifft. Die Begründung darf zwar Wertungen und Erwartungen, die nicht ohne weiteres überprüfbar sind, enthalten. Auch Unrichtigkeiten im Detail schaden nicht ohne weiteres. Der dadurch eingeräumte Spielraum ist aber überschritten, wenn tragende Tatsachen der Begründung unrichtig dargestellt werden. Der Grund für die falsche Darstellung ist dabei unerheblich, da allein eine Verfälschung des Bürgerwillens verhindert werden soll.
Vorliegendend wird in der Begründung angeführt, dass ein Investorenantrag zur Errichtung einer Eissporthalle mit weitern Freizeitmöglichkeiten vom Rat abgelehnt worden sei. Die Beteiligten stimmen aber nunmehr darin überein, dass ein solcher Antrag zu keinem Zeitpunkt vorlag. Es gab lediglich eine unverbindliche Bauvoranfrage zu einem Großkino-Projekt, diese kann aber auf keinen Fall mit der verbindlichen Ablehnung eines Bauantrags gleichgesetzt werden. Auf dieser unrichtigen Darstellung baut die weitere Argumentation der Initiatoren des Bürgerbegehrens auf.


bearbeitet von Ass. iur. Florian Schmidt