Zuwanderungsgesetz verfassungswidrig

BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 2002; Az.: 2 BvF 1/02


Leitsätze des Gerichts:

1. Die Stimmen eines Landes im Bundesrat werden durch seine Bundesratsmitglieder abgegeben. Das Grundgesetz erwartet die einheitliche Stimmenabgabe und respektiert die Praxis der landesautonom bestimmten Stimmführer, ohne seinerseits mit Geboten und Festlegungen in den Verfassungsraum des Landes überzugreifen.

2. Aus der Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass der Abgabe der Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen.

3. Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung herbeizuführen und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Das insoweit bestehende Recht zur Nachfrage entfällt allerdings, wenn ein einheitlicher Landeswille erkennbar nicht besteht und nach den gesamten Umständen nicht zu erwarten ist, dass ein solcher noch während der Abstimmung zustande kommen werde.

Problemstellung: Das BVerfG entschied im Streit um das verfassungsgemäße Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes.

Bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz war es im Bundesrat zu Unstimmigkeiten über den Abstimmungsmodus gekommen, die auch in der Öffentlichkeit für erhebliches Aufsehen gesorgt hatten. Entscheidend für eine mehrheitliche Zustimmung des Bundesrats war letztlich das Votum des Landes Brandenburg. Die Vertreter dieses Landes hatten zunächst entgegen dem grundgesetzlichen Prinzip der einheitlichen Stimmabgabe teilweise ihre Zustimmung und teilweise ihre Ablehnung des Gesetzes erklärt. Auf Nachfrage des Bundesratspräsidenten an den Ministerpräsidenten des Landes erklärte dieser seine Zustimmung, was vom Bundesratspräsidenten als Stimmabgabe für das Land gewertet wurde. Gegen diese Einschätzung richtete sich der von mehreren Ländern eingereichte Normenkontrollantrag, dem vom BVerfG stattgegeben wurden

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. Das Zuwanderungsgesetz ist mit Art. 78 GG unvereinbar, da es an der nach Art. 84 I GG nötigen Zustimmung des Bundesrates fehlt.

1. Eine Zustimmung des Landes Brandenburg zum Zuwanderungsgesetz fehlt, da die Stimmen des Landes nicht einheitlich abgegeben wurden.

a) Die Stimmen eines Landes können nach Art. 51 III 2 GG nur einheitlich durch dessen Bundesratsmitglieder in Vertretung für das Land abgegeben werden. Das Grundgesetz enthält dabei keine Regelung, welchem Vertreter die Stimmführerschaft bei der Abstimmung zusteht. Aus diesem Grund ist es auch möglich, das sich die einzelnen Vertreter eines Landes widersprechen können. In einem solchen Fall liegt eine einheitliche Stimmabgabe nicht vor.
Bei der Frage nach der Zustimmung zum Zuwanderungsgesetz antwortete zunächst für das Land Brandenburg der Vertreter Ziel mit „Ja“, unmittelbar darauf der Vertreter Schönbohm mit „Nein“. Eine einheitliche Stimmabgabe des Landes lag damit nicht vor, wie auch vom Bundesratspräsident festgestellt wurde.

b) Die uneinheitliche Stimmabgabe wurde auch nicht durch den weiteren Verlauf der Sitzung in eine einheitliche umgewandelt. Der Bundesratspräsident hatte kein Recht zur Nachfrage an den Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg, der sich bis dahin nicht zur Abstimmung geäußert hatte. Der nachfolgende Abstimmungsverlauf ist daher nicht mehr rechtserheblich.

aa) Der Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei Unklarheiten im Abstimmungsverlauf durch geeignete Maßnahmen eine wirksame Stimmabgabe eines Landes herbeizuführen. Ob eine Unklarheit bestand, die zu Rückfragen berechtigen könnte, ist verfassungsgerichtlich überprüfbar. Ein Rückfragerecht besteht jedenfalls in den Fällen nicht, in denen ein einheitlicher Landeswille erkennbar fehlt und auch nicht zu erwarten ist, dass er noch in der Sitzung zustande kommen wird.
Der uneinheitliche Abstammungswille Brandenburgs stand hier zweifelsfrei fest. Bereits in der vorangegangen Debatte hatte das Bundesratsmitglied Schönbohm seine Ablehnung des Gesetzes bekräftigt und erklärt, eine einheitliche Abstimmung seines Landes verhindern zu wollen. Zudem war allgemein bekannt, dass in der brandenburgischen Landesregierung Uneinigkeit über das Gesetz bestand. Diese wurde dann auch in der Abstimmung deutlich. Bei Vorliegen einer derartigen feststehenden Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe traf den Bundesratspräsidenten lediglich die Pflicht, diese zu protokollieren. Zu einem Eingriff in das Abstimmungsverhalten durch Nachfragen war er nicht berechtigt.
Die gezielte Rückfrage an den Ministerpräsidenten des Landes ließe sich nur dann rechtfertigen, wenn sich dieser in der Abstimmung über die anderen Bundesratsmitglieder seines Landes hinwegsetzen könnte. Dies ist aber nicht der Fall, da auf Bundesebene die Rangverhältnisse des Landesverfassungsrechts keine Rolle spielen. Ebenso war eine Nachfrage nicht zur Abwendung eines drohenden Verfassungsverstoßes nötig, da eine uneinheitliche Stimmabgabe zwar nicht im Abstimmungsergebnis zu berücksichtigen ist, aber nicht gleichzeitig verfassungswidrig ist.

bb) Selbst wenn dem Bundesratspräsidenten ein Nachfragerecht zugestanden hätte, hätte er sich dabei nur an alle Vertreter des Landes und nicht einseitig an den Ministerpräsidenten wenden dürfen. Angesichts der direkten Frage an den Ministerpräsidenten hätte er anschließend auch den Minister Schönbohm fragen müssen, ob dieser weiter bei seiner Ablehnung bleibe. Eine derartige Klärung ist aber unterblieben.

2. Da eine gültige Zustimmung Brandenburgs nicht vorlag, konnte auch die nach Abschluss der Abstimmung erfolgte Feststellung, der Bundesrat habe dem Gesetz zugestimmt, keine Rechtswirkung entfalten.

Das Urteil erging mit einer Senatsmehrheit von 6:2. Die abweichende Meinung sieht die Stimmabgabe Brandenburgs als einheitlich mit „Ja“ erfolgt. Begründet wird dies wie folgt: Nachdem zunächst keine einheitliche Stimmabgabe erfolgt sei, sei durch das Nachfragen des Bundesratspräsidenten ein zweiter Abstimmungsdurchgang eröffnet worden, in dem nur noch der brandenburgische Ministerpräsident eine eindeutige Stimmabgabe vornahm. Das Land hatte somit die zunächst uneinheitliche Stimmabgabe korrigiert. Der Bundesratspräsident sei zur Nachfrage berechtigt gewesen, da dem Land so die Möglichkeit zur Behebung seiner bis dahin ungültigen Stimmabgabe gegeben wurde. Ein Nachfragen wäre nur dann unzulässig gewesen, wenn dadurch dem Land eine ungewollte Korrekturmöglichkeit aufgedrängt worden wäre. Dies sei hier aber nicht der Fall gewesen wie sich schon daran zeige, dass eine Korrektur tatsächlich erfolgt sei.


bearbeitet von Ass. iur. Florian Schmidt