Auskunft über Telekommunikationsverbindungsdaten

BVerfG, Urt. v. 12.3.2003, Az.: 1 BvR 330/96 und 1 BvR 348/99


Leitsätze des Gerichts:

1. Die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten können sich zum Schutz der Vertraulichkeit der Informationsbeschaffung und der Redaktionsarbeit auf das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG und insoweit auch auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG berufen.

2. Richterliche Anordnungen gegenüber Telekommunikationsunternehmen, im Rahmen der Strafverfolgung Auskunft über die für Abrechnungszwecke bereits vorhandenen oder in Durchführung einer Zielwahlsuche zu ermittelnden Verbindungsdaten zu erteilen, greifen in das Fernmeldegeheimnis des von der Auskunft Betroffenen ein.

3. Derartige Eingriffe sind nur gerechtfertigt, wenn sie zur Verfolgung einer Straftat von erheblicher Bedeutung erforderlich sind, hinsichtlich der ein konkreter Tatverdacht besteht und wenn eine hinreichend sichere Tatsachenbasis für die Annahme vorliegt, dass der durch die Anordnung Betroffene mit dem Beschuldigten über Telekommunikationsanlagen in Verbindung steht.

Problemstellung: Die Verfassungsbeschwerden betreffen richtliche Anordnungen zur Herausgabe von Verbindungsdaten der Telekommunikation, die sich auf Telefongespräche im Rahmen der journalistischen Tätigkeit der Beschwerdeführer beziehen.

Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 330/96 sind das ZDF und zwei journalistische Mitarbeiter, die im Fall des Dr. Jürgen Schneider, der u.a. wegen Verdachts des Kreditbetrugs in Milliardenhöhe weltweit gesucht wird, einen Beitrag für das Magazin "Frontal" recherchierten. Sie gelangten in den Besitz einer Tonbandkassette, auf der sich der Beschuldigte zu dem gegen ihn geführten Ermittlungsverfahren äußerte. Dieses wurde zur Authentizitätsprüfung der Staatsanwaltschaft überlassen, welche anschließend beim Amtsgericht nach § 12 FAG die Auskunftserteilung über den Fernmeldeverkehr hinsichtlich des Mobilfunkanschlusses der Bf. für den Zeitraum vom 9. bis 12. Mai 1995 beantragte und erhielt.

Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 348/99 ist eine Journalistin, die für das Magazin STERN über den mutmaßlichen Terroristen Hans-Joachim Klein im Zusammenhang mit einem Anschlag auf die OPEC-Konferenz im Jahre 1975 recherchierte und diesen interviewte. Das Amtsgericht ordnete nach §§ 100 a, 100b StPO, § 12 FAG die Erhebung der Verbindungsdaten für einen Mobilfunkanschluss und zwei Festnetzanschlüsse an, die von der Bf. und ihrem Ehemann genutzt wurden. Die übermittelten Verbindungsdaten führten im September 1998 zur Festnahme des Beschuldigten.

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Bf. die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 10 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, haben jedoch in der Sache keinen Erfolg.

I. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Bf. nicht in ihren Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG, welches bezogen auf den Fernmeldeverkehr eine zu Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG spezielle Garantie enthält und die allgemeine Gewährleistung verdrängt.

1. Der Schutzbereich des Fernmeldegeheimnisses ist vorliegend eröffnet. Vom Fernmeldegeheimnis sind nicht nur die Kommunikationsinhalte, sondern auch die näheren Umstände der Kommunikation, insbesondere, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Endeinrichtungen TK-Verkehr stattgefunden hat, erfasst. Damit soll vermieden werden, dass der Meinungs- und Informationsaustausch mittels TK-Anlagen deswegen unbleibt, weil die Beteiligten mit einer staatlichen Überwachung der Kommunikationsbeziehung oder der -inhalte rechnen müsse.

2. Ein Eingriff in das Fernmeldegeheimnis liegt vor, wenn staatliche Stellen sich ohne Zustimmung der Beteiligten Kenntnis vom Inhalt oder von den Umständen eines Telekommunikationsvorgangs verschaffen. Dies ist vorliegend der Fall. Die Übermittlung der Daten an die Strafverfolgungsbehörden wurde zwar von einem privaten TK-Unternehmen vorgenommen; dieses war hierzu jedoch ohne Handlungsspielraum hoheitlich verpflichtet worden.

3. Die in der Anforderung der für Abrechnungszwecke bereits vorhandenen Verbindungsdaten liegenden Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis sind gemäß Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch gerechtfertigt.

a) Beschränkungen des Fernmeldegeheimnisses dürfen nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Die angegriffenen Entscheidungen sind auf § 12 FAG und ergänzend auf §§ 100a, 100b StPO gestützt worden. § 12 FAG ist seit dem 1.2.2002 durch die §§ 100g, 100h StPO ersetzt worden.

b) Die angegriffenen Entscheidungen erfüllen die Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

aa) Die aufgrund § 12 FAG und §§ 100a, 100b StPO angeordneten Auskünfte über die Verbindungsdaten des TK-Verkehrs verfolgten den legitimen öffentlichen Zweck der Aufklärung und Verfolgung schwerer Straftaten und waren auch zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignet, da sich aus der Standortkennung bei der Nutzung eines Mobilfunktelefons oder der angewählten Zielrufnummer hinreichende Anhaltspunkte über den Aufenthaltsort des jeweils Gesuchten ergeben.

bb) Ein milderes Mittel zur Ermittlung des Aufenthaltsorts der Beschuldigten ist nicht ersichtlich. Anders als in § 100a StPO sieht § 12 FAG keine Subsidiaritätsklausel der Gestalt vor, dass die Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation und insbesondere die Kenntnisnahme des Kommunikationsinhalts als schwerwiegende Eingriffe nur dann in Betracht kommen, wenn die Ermittlung des Aufenthaltsorts des Beschuldigten auf andere Weise aussichtlos oder wesentlich erschwert ist. Es war nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die über § 12 FAG ermöglichte und ohne Kenntnisnahme des Kommunikationsinhalts erfolgende Kontrolle hinterlassener Datenspuren für weniger schwerwiegend erachtet hat als die Telefonüberwachung. Auch eine als Alternative denkbare laufende Beobachtung der Bf. wäre mit nicht geringer einzuschätzenden Persönlichkeitsbeeinträchtigungen verbunden.

cc) Die angegriffenen Maßnahmen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinn.

(1) Zwar wiegt die Beeinträchtigung des Fernmeldegeheimnisses schwer.

Die Eingriffsintensität hat seit In-Kraft-Treten des § 12 FAG im Jahre 1928 stark zugenommen. Während zur Zeit der Verabschiedung des Fernmeldeanlagengesetzes der Telefonverkehr noch manuell vermittelt wurde und Gegenstand der Auskunft nur Wahrnehmungen des Vermittlungspersonals waren, stehen seit Einführung der digitalen Technik, wo für jede Kommunikationsbeziehung ein Datensatz erzeugt wird, der bei beiderseitig digitalen Anschlüssen bis zur Rechnungserstellung gespeichert wird, in großem Umfang mehr Verbindungsdaten zur Verfügung. Diese Verbindungsdaten lassen erhebliche Rückschlüsse auf das Kommunikations- und Bewegungsverhalten der TK-Teilnehmer zu. Bei der Bewertung der Schwere des Eingriffs ist auch zu berücksichtigen, dass die Übermittlung der Verbindungsdaten eine große Anzahl von Personen trifft, nämlich alle, zu denen in den betreffenden Zeiträumen TK-Verbindungen hergestellt worden sind, ohne dass diese in Beziehung zum Tatvorwurf stehen müssen. Auch wird die Auskunft typischerweise ohne Anhörung des Betroffenen angeordnet und trifft diesen in einer Situation vermeintlicher Vertraulichkeit.

(2) Erforderlich sind daher gewichtige Gegenbelange. Insofern genügt es nicht, dass die Erfassung der Verbindungsdaten allgemein der Strafverfolgung dient; vorausgesetzt sind vielmehr eine Straftat von erheblicher Bedeutung, ein konkreter Tatverdacht und eine hinreichend sichere Tatsachenbasis für die Annahme, dass der durch die Anordnung Betroffene als Nachrichtenmittler tätig wird.

(3) Vorliegend ist nicht zu beanstanden, dass die Gerichte das Verhältnis zwischen dem Eingriff in das Fernmeldegeheimnis und den Belangen der Strafrechtspflege als angemessen beurteilt haben.

(a) Die Anlasstaten waren in beiden Fällen so gewichtig, dass eine Auskunft über Telekommunikationsdaten gerechtfertigt war. Ansatzpunkt im Verfahren 1 BvR 348/99 ist der Verdacht des dreifachen Mordes, eine Katalogtat im Sinne des § 100a Satz 1 StPO, deren Vorliegen auch den Anforderungen, die an § 12 FAG zu stellen sind, gerecht wird. Auch im Verfahren 1 BvR 330/96 liegen schwerwiegende Straftaten vor, die zwar keine Katalogstraftaten im obigen Sinne, aber doch von ganz erheblichem Gewicht sind. Auch Wirtschaftsstraftaten können von erheblicher Bedeutung sein; für die Gewichtung einer Straftat ist nicht nur das verletzte Rechtsgut, sondern auch die Tatbegehung und das Ausmaß der Schäden maßgebend. Vorliegend war eine große Zahl Geschädigter betroffen und Schäden in Höhe von 2 bis 3 Mrd. DM verursacht.

(b) Auch an dem für Auskunftsverlangen erforderlichen Verdachtsgrad gegen die Beschuldigten bestand kein Zweifel. Ebenso durfte eine hinreichende Tatsachenbasis dafür, dass die Bf. als Nachrichtenmittler der Beschuldigten dienten, angenommen werden. Im Verfahren 1 BvR 330/96 war Tatsachenbasis der Besitz eines Tonbandes mit einer authentischen Aufnahme einer Stellungnahme des Beschuldigten, im Verfahren 1 BvR 348/99 war es der wiederholte unmittelbare Kontakt der Bf. zum Beschuldigten.

4. Gerechtfertigt sind auch die Aufkunftsanordnungen im Verfahren 1 BvR 348/99, als sie sich auf die Verbindungsdaten der eingehenden Telefongespräche erstreckten. Die auf § 12 FAG und zusätzlich auf §§ 100a, 100b StPO gestützte Anordnung der Auskunft über eingehende Telefongespräche, nunmehr von § 100g Abs. 2 StPO erfasst, beachtet die Maßstäbe des Art. 10 GG.

a) Verbindungsdaten eingehender Telefongespräche sind üblicherweise nicht verfügbar, weil sie für die Entgeltabrechnung bei dem angerufenen Teilnehmer nicht benötigt werden. Die so genannte Zielwahlsuche soll dieses Defizit beheben. Wird ein TK-Diensteanbieter zur Auskunft über die für einen Anschluss eingehenden Verbindungen aufgefordert, setzt die Zielwahlsuche voraus, dass die Kommunikationsdatensätze aller übrigen von dem Diensteanbieter gespeicherten Verbindungsdaten mit der fraglichen Anschlussnummer abgeglichen werden.

b) Hinsichtlich der Eignung und Erforderlichkeit der Erfassung der Daten eingehender Gespräche ergeben sich keine Besonderheiten zu den sonstigen Verbindungsdaten.

Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist aber zu berücksichtigen, dass eine besonders große Zahl von Personen von einer solchen Maßnahme betroffen wird, weil die Auskunft über vorhandene Verbindungsdaten nach einem Datenabgleich zugleich die negative Auskunft enthält, dass von keinem anderen als den genannten Anschlüssen Verbindungen zum fraglichen Anschluss hergestellt worden sind. Der Zugriff erfolgt allerdings maschinell und bleibt im Fall des erfolglosen Abgleichs anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Strafverfolgungsbehörden. Eine Beeinträchtigung subjektiver Rechte erfolgt insoweit nicht. Die von der Zielwahlsuche erfassten Telekommunikationsteilnehmer werden daher nicht in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität betroffen. Auch wenn dennoch der große Kreis der Betroffenen für die Beurteilung der Angemessenheit einer Maßnahme bedeutsam ist, sind im vorliegenden Fall die materiellen Anforderungen an die Angemessenheit eines Eingriffs wegen der Schwere der Tatvorwürfe erfüllt.

II. Die Maßnahmen verstoßen auch nicht gegen das Grundrecht der Bf. aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

1. Die Erhebung der Verbindungsdaten ist zwar im Gewährleistungsbereich der Pressefreiheit und der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk erfolgt. Die Gewährleistung der Presse- und der Rundfunkfreiheit schließt diejenigen Voraussetzungen und HIlfstätigkeiten mit ein, ohne welche die Medien ihre Funktion nicht in angemessenere Weise erfüllen können. Geschützt sind namentlich die Geheimhaltung der Informationsquellen und das Vertrauensverhältnis zwischen Presse bzw. Rundfunk und den Informanten. Staatlichen Stellen ist es verwehrt, sich Einblick in die Vorgänge zu verschaffen, die zur Entstehung von Beiträgen führen. Geschützt ist auch der Kontakt zu Personen, die selbst Gegenstand der Berichterstattung sind.

2. Ein Eingriff in die Presse- und Rundfunkfreiheit der Bf. liegt vor. Durch die Erhebung der Verbindungsdaten wurden dem Staat Informationen bekannt, die die Bf. nicht herausgeben wollten. Dass die Ermittlungen nicht auf die Identität, sondern nur auf den Aufenthaltsort der Beschuldigten zielten, ist irrelevant, da der freie Informationsfluss zwischen den Medien und den Informanten auch dann gefährdet wird, wenn der Informant durch die Mitteilung an den Journalisten Schwierigkeiten zu befürchten hat.

3. Der Eingriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Auslegung der Fachgerichte, dass § 12 FAG, § 100a StPO keine Regelungslücke aufweisen, die zum Schutz des Grundrechts durch eine entsprechende Anwendung des in § 53 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StPO normierten Zeugnisverweigerungsrechts geschlossen werden müsste, ist nicht zu beanstanden.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gebietet es nicht, Journalisten generell von strafprozessualen Maßnahmen nach § 12 FAG und § 100a StPO auszunehmen. Presse- und Rundfunkfreiheit finden nach Art. 5 Abs. 2 GG ihre Schranken unter anderem auch in der StPO. Die Schranken der Presse- und Rundfunkfreiheit müssen allerdings ihrerseits im Lichte der Grundrechtsverbürgungen gesehen werden. Der den Medien eingeräumte Schutz der Informationsbeschaffung dient der Information der Bürger und der darauf aufbauenden Meinungsbildung. Die vermittelten Informationen sind wesentliche Voraussetzung der kommunikativen Entfaltung der Bürger und zugleich Funktionsweise einer Demokratie. Aber auch die Strafverfolgung liegt im öffentlichen Interesse und hat hohe Bedeutung. Ein grundsätzlicher Vorrang eines der beiden Interessen läßt sich verfassungsrechtlich nicht begründen. Darauf aber liefe ein allgemein und umfassend verankerter Schutz von Journalisten hinaus, von Maßnahmen der Erhebung von Informationen über den TK-Verkehr bei der Aufklärung von Straftaten verschont zu bleiben.

Der Gesetzgeber hat für das Strafverfahren besondere Regelungen zum Schutz der publizistischen Tätigkeit geschaffen, wie beispielsweise das Zeugnisverweigerungsrecht nach § 53 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StPO oder das damit korrespondierende Beschlagnahmeverbot nach § 97 Abs. 5 StPO oder der Postbeschlagnahme nach § 99 StPO. An einem entsprechendes Gewahrsamsmoment als Faktor der Schutzbedürftigkeit fehlt es aber bei der Auskunft über Verbindungsdaten.

b) Die Erhebung der Verbindungsdaten setzt eine Straftat von erheblicher Bedeutung, einen konkreten Tatverdacht und eine hinreichend sichere Tatsachenbasis der Nachrichtenmittlereigenschaft voraus. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt keine weitergehenden gesetzlichen Vorkehrungen zum Schutz journalistischer Recherchen. Der Ausstrahlungswirkung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist aber bei der Prüfung der Voraussetzungen der jeweiligen Anordnung Rechnung zu tragen.

c) Dies haben die Gerichte nicht verkannt. Die Angemessenheit der Maßnahmen wurde unter Verweis auf den Tatverdacht und die Schwere und Beeutung der Straftaten begründet. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Gerichte angesichts der festgestellte Umstände auch die Erhebung von Daten bei Journalisten als gerechtfertigt angesehen haben.

bearbeitet von Ass. iur. Andreas Heim