Pflicht zur Aufstellung eines Bebauungsplans

BVerwG, Urteil vom 17. September 2003, Az.: 4 C 14.01


Leitsätze des Gerichts:

1. § 1 III BauGB kann Rechtsgrundlage einer gemeindlichen Erstplanungspflicht im unbeplanten Innenbereich sein. Das Planungsermessen der Gemeinde verdichtet sich zur strikten Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Das interkommunale Abstimmungsgebot kann einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf begründen.

2. § 1 IV BauGB begründet eine gemeindliche Erstplanungspflicht, wenn die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung bei Fortschreiten einer „planlosen“ städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde.

3. Die eine Erstplanungspflicht auslösenden Tatbestände des § 1 III und IV BauGB stehen infolge ihrer unterschiedlichen Zweckrichtung nicht in einem Rangverhältnis; sie können jeweils allein oder nebeneinander zur Anwendung kommen.

4. Die Durchsetzung einer gemeindlichen Planungspflicht aus § 1 III BauGB mit den Mitteln der Kommunalaufsicht ist mit Bundesrecht vereinbar.

Problemstellung: Erlässt eine Gemeinde einen Bebauungsplan, muss sie die in § 1 BauGB festgelegten Grundsätze beachten. Wie verhält es sich aber, wenn zwar derartige Belange betroffen sind, die Gemeinde einen Bebauungsplan jedoch nicht erlassen will? Kann sie in diesem Fall zur Planaufstellung gezwungen werden? Das Urteil gibt hierauf Antworten.

Die klagende Stadt wendet sich gegen die kommunalaufsichtliche Anordnung des Beklagten, für einen innerhalb ihrer Grenzen entstandenen Gewerbepark einen Bebauungsplan aufzustellen. In diesem Gebiet, das unmittelbar an der nordwestlichen Grenze der angrenzenden Stadt Koblenz liegt, existieren bereits zahlreiche, insbesondere großflächige Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 120.000 qm. Der regionale Raumordnungsplan weist der Klägerin die Funktion eines Grundzentrums zu, während die Stadt Koblenz als Oberzentrum ausgewiesen wird. Die bisher bestehenden Betriebe wurden von der Klägerin auf der Grundlage von § 34 BauGB genehmigt. Nachdem weitere Bauvoranfragen für die Errichtung zusätzlicher Warenhäuser und Verkaufshallen bei der Klägerin gestellt wurden, ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin die Aufstellung eines Bebauungsplans beschließt und bis zu dessen In-Kraft-Treten eine Veränderungssperre erlässt. Die dagegen gerichtete Klage blieb in allen Instanzen erfolglos.

Der Beklagte durfte die Klägerin zur Aufstellung eines Bebauungsplans verpflichten.

1. Grundlage für die Anordnung ist zunächst § 1 III BauGB.

a) Die Begründung einer Planungspflicht aus § 1 III BauGB findet ihre Grundlage in dem der Gemeinde eingeräumten Planungsermessen. Dieses Ermessen räumt der Gemeinde neben der Planungsbefugnis auch einen Planungsfreiraum ein und umfasst neben dem „Wie“ auch das „Ob“ und „Wann“ der planerischen Gestaltung. Grundsätzlich bleibt es der Gemeinde überlassen, ob sie einen Bebauungsplan erlässt, aufhebt oder ändert. Die Planungsbefugnis der Gemeinde steht allerdings unter dem Vorbehalt der städtebaulichen Erforderlichkeit. Nach seinem eindeutigen Wortlaut verpflichtet § 1 III BauGB zur Aufstellung eines Bebauungsplans, sobald und soweit dies aus städtebaulichen Gründen erforderlich ist. In diesen Fällen verdichtet sich das planerische Ermessen der Gemeinde zu einer strikten Planungspflicht. Auf diese Weise wird das Planmäßigkeitsprinzip, das von § 1 I BauGB als zentrales städtebauliches Gestaltungsinstrument vorgesehen ist, betont. Die Regelungen in den §§ 34 und 35 BauGB sind kein vollwertiger Ersatz für einen Bebauungsplan, sondern nur Planersatzvorschriften. Die Begründung einer Planungspflicht ist auch mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 II GG vereinbar.

b) Eine Planungspflicht der Gemeinde wird immer dann ausgelöst, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Ein qualifizierter Planungsbedarf besteht, wenn die Genehmigungspraxis auf der Grundlage von § 34 BauGB städtebauliche Konflikte auslöst oder auszulösen droht, die eine Gesamtkoordination der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange in einem förmlichen Planungsverfahren dringend erfordern. Die Planungspflicht besitzt Ausnahmecharakter und setzt daher nicht schon dann ein, wenn eine Bauleitplanung nur vernünftigerweise geboten wäre. Anhaltspunkte für das Vorliegen eines planerischen Handlungsbedarfs lassen sich etwa aus der für Sanierungsmaßnahmen geltenden Definition der städtebaulichen Missstände in § 136 II und III BauGB gewinnen.

c) Nach diesen Grundsätzen muss hier vom Vorliegen einer Planungspflicht ausgegangen werden. Mit der Entwicklung des „Gewerbeparks“ hin zu einem großen Einkaufszentrum mit mehr als 120.000 qm Verkaufsfläche ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Nachbargemeinden eingetreten. Dadurch wurde eine städtebauliche Fehlentwicklung eingeleitet, die das interkommunale Abstimmungsgebot verletzt. Der Maßstab der städtebaulichen Erforderlichkeit beschränkt sich nicht nur auf das Gebiet der untätigen Gemeinde, sondern umfasst auch das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange angrenzender Gemeinden. Durch das Einkaufszentrum kommt es zu einem starken Kaufkraftabfluss nicht nur aus dem übrigen Gemeindegebiet der Klägerin, sondern auch aus dem Innenstadtbereich der Nachbargemeinden (insbesondere der Stadt Koblenz). Dadurch kann innenstadtnahen Einzelhandelsbetrieben die Existenzgrundlage entzogen werden, was wiederum zu einer Unterversorgung der dortigen nicht motorisierten Bevölkerung führen würde. Bei der Aufstellung eines Bebauungsplans für das Gewerbegebiet wäre daher zwingend eine Abwägung mit den Belangen der Nachbargemeinden erforderlich. Diese Abwägung könnte die Klägerin hier einfach umgehen, indem sie einen Bebauungsplan erst gar nicht beschließt und statt dessen Genehmigungen auf der Grundlage von § 34 BauGB erteilt, gegen die sich die Nachbargemeinde nicht zur Wehr setzen kann. Um die aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse dringend erforderliche Auseinandersetzung mit den Belangen der Nachbargemeinden zu sichern, ist daher der Klägerin der Erlass eines Bebauungsplans aufzugeben. Dies gilt umso mehr, als die weiteren geplanten Vorhaben die Situation noch verschärfen würden.

2. Die der Klägerin auferlegte Planungspflicht kann zudem auf § 1 IV BauGB gestützt werden.

a) Nach dieser Vorschrift sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Gemeinden sind danach immer dann zur Aufstellung eines Bebauungsplans verpflichtet, wenn die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der „planlosen“ städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde. Der Raumordnung obliegt die übergeordnete, überörtliche, überfachliche und zusammenfassende Planung und Ordnung des Raumes. Die gemeindliche Bauleitplanung stellt dabei die unterste Ebene in der Planungshierarchie dar und muss für die Verwirklichung der raumordnerischen Ziele sorgen. Dies umfasst nicht nur, bestehende Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen, sondern verpflichtet die Gemeinde auch zur Planaufstellung, wo dies zur Durchsetzung dieser Ziele erforderlich ist.

b) Durch die eingetretene Entwicklung wird das im Landesentwicklungsprogramm normierte „Konzentrationsgebot“ verletzt, wonach „großflächige Einzelhandelsbetriebe in zentralen Orten vorzusehen“ sind. Dieses Ziel ist hinreichend bestimmbar und verstößt nicht gegen Bundesrecht. Durch die große Anzahl derartiger Betriebe auf dem Gemeindegebiet der Klägerin, die nach dem Raumordnungsplan (im Gegensatz zu den Nachbargemeinden) nur als Grundzentrum einzuordnen ist, wird die Verwirklichung des Landesentwicklungsprogramms erschwert. Ein planerisches Einschreiten der Gemeinde aus raumordnerischen und landesplanerischen Gründen ist daher dringend erforderlich.

3. Der Beklagte konnte die der Klägerin auferlegte Planungspflicht auch mit kommunalaufsichtlichen Mitteln durchsetzen. Zwar schreibt das Bundesrecht nicht vor, welche Mittel zur Durchsetzung einer Planungspflicht einzusetzen sind, es steht aber einer Durchsetzung im Wege der Kommunalaufsicht auch nicht im Wege. Die Anordnung des Beklagten ist auch verhältnismäßig, da dadurch die Klägerin nicht aufgefordert wird, die bereits eingetretene Fehlentwicklung rückgängig zu machen, sondern ihr nur aufgegeben wird, den entstandenen Gewerbepark in geordnete Bahnen zu lenken. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Verpflichtung zum Erlass einer Veränderungssperre, da sich die Planungspflicht auch auf die zu deren Durchsetzung erforderlichen Sicherungsinstrumente erstreckt.


bearbeitet von Ass. iur. Florian Schmidt